Nora Lustig

Entrevista

P./ Como você avalia o progresso e os desafios remanescentes em termos de redução da pobreza e da desigualdade na América Latina e no Caribe nas últimas décadas?

É um prazer estar aqui e poder discutir questões tão importantes para nossa região, tanto em aspectos econômicos quanto sociais. Com relação ao progresso e aos desafios que ainda enfrentamos em termos de pobreza e desigualdade, começarei comentando a questão da pobreza. O primeiro ponto que gostaria de destacar é que a América Latina é uma região com excesso de pobreza. O que isso significa? Significa que, quando comparamos os países latino-americanos com outros com a mesma renda per capita, a pobreza está em excesso.

Todos os países da região, quando se faz uma análise quantitativa da relação pobreza-renda per capita, estão, em média, acima do nível de outros países com o mesmo nível de desenvolvimento. E uma das principais causas do excesso de pobreza é justamente o fato de ser uma das regiões mais desiguais do mundo. O desafio da pobreza e da desigualdade, de certa forma, caminham juntos. Entretanto, a pobreza está altamente ligada ao que acontece com o desempenho econômico. E, infelizmente, em geral, o desempenho econômico da América Latina tem sido medíocre, com algumas exceções. Os dados mais recentes também estão destacando a preocupação de que essa é uma região que realmente não consegue ter um crescimento alto, sustentado e inclusivo.

Em termos da proporção de pessoas pobres na região, como uma parcela do total, houve um declínio. Em 1990, de acordo com a CEPAL, cerca de 50% eram pobres; esse número caiu para cerca de 25%, 27% nos dados mais recentes, já que a população também cresceu e o número de pessoas pobres hoje não é tão diferente do início da década de 1990.

P./ O que você considera serem as principais barreiras estruturais que limitam as oportunidades das pessoas?

Acredito que a razão pela qual a população tem um excesso de pobreza, em grande parte, é o fato de ser uma das regiões mais desiguais do planeta. Níveis semelhantes aos da América Latina são encontrados em alguns países africanos, mas no resto do mundo eles não são tão intensos quanto os da nossa região. O que aconteceu, no entanto, também é interessante, pois em um período que coincide com a primeira década deste século, a desigualdade caiu em praticamente todos os países. Esse é um fenômeno que deve ser observado porque é incomum, praticamente nunca acontece de forma significativa e em tantos países ao mesmo tempo. O curioso é que aconteceu em países onde houve boas taxas de crescimento, por causa do boom das commodities que tivemos no início deste século, e em países que não cresceram tanto.

Portanto, isso ocorreu em praticamente toda a região e podemos associá-lo principalmente ao que aconteceu no mercado de trabalho em particular, com os salários relativos da população altamente qualificada em relação aos trabalhadores menos qualificados: esses salários relativos diminuíram por vários motivos. Um deles foi porque os padrões de demanda de emprego mudaram em favor da classe trabalhadora menos qualificada. Além disso, durante a década de 1990 e início dos anos 2000, houve uma expansão da educação. Isso levou mais pessoas à força de trabalho qualificada. E, por fim, talvez um elemento importante seja o fato de ter sido um período em que os salários mínimos reais também aumentaram, o que contribuiu para diminuir a diferença entre os trabalhadores de alta e baixa qualificação. Portanto, temos uma série de lições e políticas públicas que é importante ter em mente, tanto o elemento que tem a ver com o aumento da cobertura educacional quanto as políticas de salário mínimo. Infelizmente, essa queda na desigualdade não foi sustentada e, desde 2012 ou 2015, dependendo do país, vemos que ela até começou a aumentar. De modo algum aumentou tanto quanto havia caído no período de declínio, mas não é um processo que tenha continuado e, portanto, temos de ver quais outros elementos devem ser implementados para continuar o processo de redução da desigualdade.

Tudo isso de que falei tem a ver com a desigualdade, principalmente no mercado de trabalho, e também com o que acontece com as transferências. Porém, as informações usadas para medir esse tipo de desigualdade não incluem realmente a população mais rica. E quando temos acesso a informações que as incluem, o que vemos é que a concentração é muito forte, que pode ter diminuído um pouco também no período em que a desigualdade de renda do trabalho foi reduzida, mas ainda são algumas das taxas de concentração mais altas do mundo. Em termos da quantidade de riqueza e renda detida, por exemplo, pelo topo, o 1% que está no topo da distribuição, a América Latina está entre as mais altas do mundo.

P./ Quais são as principais barreiras estruturais que limitam as oportunidades?

Bem, por que estamos em um mundo tão desigual na América Latina? Tem algo a ver com a dinâmica no nível macroeconômico, porque o tipo de desenvolvimento que está ocorrendo não gera empregos suficientes para oferecer oportunidades às pessoas que vêm com níveis ainda mais baixos de educação ou treinamento.

O que observamos, em geral, nos países que se desenvolveram, é que durante o processo de crescimento, para que seja sustentado e inclusivo, a população que está empregada em setores de baixa produtividade se desloca, pela força da demanda por bens e serviços, para os setores de maior produtividade. Algo está acontecendo na região para que isso não ocorra, e devo dizer ao público que acho que não sabemos por que isso não acontece, que não sabemos realmente por que as economias não crescem.

Nós, economistas, temos de agir com humildade e dizer que temos muitas hipóteses e tentamos diferentes políticas em muitos países e ainda não encontramos a resposta. Isso está no lado da dinâmica macroeconômica. Também temos uma dinâmica que ocorre no nível microeconômico, das famílias, do que acontece com as pessoas em termos de sua capacidade de adquirir uma situação melhor para poder elevar seu padrão de vida, das famílias, ao longo do tempo. E o que observamos é que, na América Latina, aproximadamente 50%, em média, do que acontece com as pessoas na idade adulta em termos de capacidade de geração de renda, educação, etc., é determinado por fatores hereditários. O que são fatores hereditários? Onde você nasceu? Para aqueles que nasceram em um setor rural e em áreas pobres, a probabilidade de superar isso é relativamente baixa. Para aqueles que nasceram de pais com baixa escolaridade, a probabilidade de ter mais educação no futuro também é menor do que para aqueles que nasceram em famílias com alta escolaridade. E, além disso, algo muito importante nas regiões é que, se você não for branco, a probabilidade de atingir as metas de crescimento e desenvolvimento também pode ser menor do que se você pertencer à população branca. Infelizmente, a região ainda considera que a cor da pele determina muito do que acontece em termos de oportunidades.

P./ A política fiscal do Estado tem impactos distributivos e esses impactos são particularmente importantes em termos de pobreza. Qual tem sido o grau de equalização da gestão fiscal nos países da América Latina e do Caribe? Como se compara com outras regiões? Quais instrumentos têm o maior impacto?

Um dos instrumentos de que o Estado dispõe para modificar a desigualdade – que decorre, como dissemos, de fatores hereditários e sistêmicos, institucionais e macroeconômicos – é a política redistributiva, que pode ser implementada com instrumentos fiscais, como impostos e transferências. Nós, do Equity Engagement Institute da Universidade de Tulane, desenvolvemos uma metodologia abrangente e comparável que nos permite analisar o impacto da política fiscal em muitos países do mundo. Na verdade, já temos 77 países em nosso banco de dados, de modo que podemos comparar a América Latina com outras regiões. De fato, nosso banco de dados é o único que abrange toda a região com dados sobre redistribuição.

O primeiro ponto que gostaria de mencionar é que a América Latina é muito heterogênea nesse aspecto. Há Estados muito grandes, como a Argentina e o Brasil, onde o tamanho do Estado é semelhante ao dos países avançados, até mesmo dos países nórdicos. E há estados tão pequenos, como a Guatemala, que não arrecadam nem redistribuem praticamente nada. Isso também determina o quanto pode ser redistribuído, o que é heterogêneo na região. Mas, em média, a América Latina redistribui quase o mesmo que outros países de renda média alta. Ela não é particularmente ruim em termos do que acontece no lado redistributivo quando comparada a seus pares, mas definitivamente redistribui menos do que os países avançados.

A União Europeia, os Estados Unidos, o Canadá, todos redistribuem mais e as diferenças podem ser o dobro ou um pouco mais do que o dobro. Mas uma coisa preocupante na região é que quanto mais se gasta em despesas sociais, maior é o efeito redistributivo, em outras palavras, mais a desigualdade diminui, o que é uma boa notícia. A América Latina, infelizmente, e em comparação com o que vemos em outros países, é mais desigual, mas não dedica mais recursos à redistribuição.

Em outras palavras, ele vai na direção oposta. Quanto maior a desigualdade pré-fiscal (antes de as autoridades fiscais realizarem sua ação redistributiva), maior o esforço redistributivo. Isso é lamentável, pois seria de se esperar que quanto maior a desigualdade pré-fiscal, maior o esforço para reduzi-la.

O outro elemento que gostaria de mencionar é que, na América Latina, não observamos diferença em termos de queda na desigualdade por meio de instrumentos fiscais em comparação com outros países de renda média alta, ou seja, seus pares, não os avançados. Uma coisa que observamos na região é que, em vários países, a política fiscal aumenta a pobreza. O que isso significa? Significa que uma proporção dos pobres é pagadora líquida para o tesouro. Eles recebem menos em transferências de dinheiro do que pagam em impostos, especialmente impostos indiretos, como o IVA, e outros impostos específicos, como os cobrados em vários países sobre determinados tipos de consumo. Para nós, esse é um resultado que não deveria ocorrer em nenhum país, especialmente em nenhum país de renda média alta; a política fiscal deveria tornar os pobres pagadores líquidos.

P./ Quais são os instrumentos mais promissores para reduzir a desigualdade e, ao mesmo tempo, melhorar a inclusão de forma duradoura e sustentável ao longo do tempo?

Ser capaz de melhorar o impacto da política fiscal sobre a desigualdade e, acima de tudo, eliminar a questão que mencionei há pouco, de que em vários países a política fiscal empobrece os pobres porque um grupo de pessoas pobres é pagador líquido para o tesouro. Aqui não estou levando em conta, a propósito, as transferências em espécie, não é a educação ou a saúde pública que estou contemplando, mas, como sempre digo, é muito importante, mas não sei como a pobreza é medida pela pobreza monetária nesse caso. O que queremos é que o tesouro não apenas elimine a pobreza extrema, mas que não torne nenhum dos pobres pagadores líquidos. Para isso, possivelmente um dos instrumentos que tem sido muito poderoso na redução da pobreza extrema por meio da política fiscal é a transferência de renda. E aqui há uma discussão sobre se as transferências devem ser universais ou direcionadas.

Acredito que essa discussão deve levar em conta o tipo de objetivo. As transferências universais são obviamente melhores no sentido de que não têm erros de exclusão, mas, para reduzir ou eliminar a pobreza extrema, elas teriam de ser muito mais altas do que são hoje. E então nos depararíamos com a impossibilidade de financiá-las, e também, se puderem ser financiadas com impostos, com as ineficiências que seriam geradas pelo aumento dos impostos que isso acarretaria.

Portanto, quando propomos transferências universais em nossa região, estamos dizendo, de certa forma, que preferimos pagar pessoas que não precisam. Ou seja, ter erros de inclusão para não ter erros de exclusão. Mas, com isso, o que estamos fazendo é concentrar menos recursos destinados a transferências na população que mais precisa deles. Portanto, as transferências, que são um elemento muito importante, devem manter um componente focado e generoso para erradicar a pobreza e eliminar o elemento que mencionei anteriormente, em países onde isso existe, de que uma parte da população pobre é pagadora líquida para o tesouro. Esse é um instrumento.

Os outros instrumentos, obviamente, que são importantes e estão sendo subutilizados na região, são o imposto de renda, especialmente o que acontece no topo da distribuição, onde temos muitas taxas marginais, bem abaixo da mediana nos países avançados. E o imposto sobre o patrimônio ainda é muito pouco utilizado, especialmente o imposto sobre a propriedade e a transferência de patrimônio, como o imposto sobre herança.

P./ A proteção social foi fortalecida em muitos países, mas, apesar do progresso na cobertura, a adequação continua muito limitada, especialmente para grupos pobres. Como você avalia os esforços para ampliar a cobertura, especialmente por meio de programas não contributivos?

Como já mencionei, um dos objetivos fundamentais da política fiscal e redistributiva não deve ser apenas a redução da desigualdade, mas também a redução e, esperamos, a erradicação da pobreza extrema em nossos países. O que seria necessário com transferências direcionadas aos pobres para erradicar a pobreza extrema, em muitos casos, é muito pouco como proporção do gasto total. Portanto, é mais uma questão de escolha política. Até o momento, em média, em nossa região, as transferências cobrem um terço da lacuna da pobreza extrema, ou seja, dois terços não são cobertos. Isso significa que elas deveriam ser consideravelmente mais generosas do que têm sido até agora e também cobrir cerca de 50%, em média, embora isso varie muito entre os países, da população que vive na pobreza extrema. Ao mesmo tempo, 40-41%, em média, são destinados à população não pobre, ou seja, àqueles que não são nem moderadamente pobres nem extremamente pobres. Em outras palavras, estamos alocando parte das transferências para setores que não precisam delas. Portanto, o uso de instrumentos não contributivos é extremamente importante, porque a informalidade significa que muitos dos benefícios que fazem parte do sistema de seguridade social não chegariam à população pobre. Os sistemas não contributivos são muito importantes, mas acho que, como eu disse há pouco, é importante levar em conta até que ponto é necessário ter transferências direcionadas, que seu nível seja suficientemente generoso e que, ao mesmo tempo, elas também tentem cobrir toda a população nessas condições para que a pobreza extrema seja erradicada.