Proteção dos ecossistemas e da biodiversidade

As qualidades do ambiente em que vivemos resultam do conjunto de serviços ecossistêmicos. As atividades humanas afetam o meio ambiente e a qualidade de vida das pessoas por meio da exposição à poluição e da perda de serviços ecossistêmicos. Aqueles que realizam atividades de alto impacto ambiental o fazem sem considerar os custos que impõem a terceiros, o que levou ao desenvolvimento de um amplo conjunto de instrumentos para lidar com essas externalidades em níveis local, nacional e internacional (Figura 4.1). As principais ações e desafios pendentes para a proteção do meio ambiente, com foco na preservação dos ecossistemas e da biodiversidade, são discutidos a seguir.

A proteção dos ecossistemas, especialmente em países tropicais, (…) é um desafio que exige uma forte ação governamental. Não há um mercado bem estruturado (…), nem uma estrutura organizada que se beneficie dos serviços ecossistêmicos. Mas sabemos que esses serviços são muito importantes e cruciais para nós (…) porque desempenham um papel essencial em vários sistemas globais fundamentais para a vida humana.

Baseado em entrevista com Juliano Assunção

Ação #1: Estabelecer áreas protegidas em ecossistemas negligenciados, fortalecer seu monitoramento e garantir sua interconexão 

Entre os instrumentos mais relevantes para a preservação dos ecossistemas e da biodiversidade em nível global está o estabelecimento de áreas protegidas (APs). Essas áreas envolvem delimitações territoriais com restrições ao tipo de atividades permitidas. De forma simplificada, podem ser de proteção rigorosa, onde não é permitido o assentamento de pessoas nem atividades econômicas, ou de uso múltiplo, onde determinadas atividades são permitidas em diferentes graus.

Avaliar de forma abrangente a eficácia das áreas protegidas é um desafio devido à dificuldade de estabelecer comparações válidas. Dois desafios centrais são a localização e os efeitos colaterais. As evidências sobre os impactos no desmatamento e na cobertura vegetal, que são os principais indicadores avaliados, mostram resultados modestos. Os efeitos positivos tendem a ser mais visíveis em áreas com maiores pressões de degradação. Além disso, as evidências sobre os efeitos indiretos da proteção são mistas, apresentando impactos positivos em alguns casos e negativos em outros, dependendo do valor produtivo das regiões sob proteção e da proximidade das rotas de transporte (Reynaert et al., 2024).

A região apresentou um crescimento significativo na cobertura de áreas protegidas, que atualmente corresponde a cerca de 22 % da superfície terrestre, superando em aproximadamente 10 pontos percentuais a média global. Além disso, há uma proporção semelhante de áreas protegidas na superfície marítima. Cerca de um terço das áreas protegidas terrestres da região são de proteção rigorosa, enquanto essa categoria abrange metade das áreas marítimas.

Además de la proporción de la superficie cubierta, resulta central para la biodiversidad que estas áreas incluyan una representación amplia de los diversos ecosistemas y que estas estén interconectadas, de modo que las especies pueden trasladarse entre ellas. En este aspecto, existen desafíos pendientes en la región debido al avance heterogéneo entre países (gráfico 4.10) y entre ecosistemas. Por ejemplo, mientras que la cobertura de áreas estrictas alcanza un 10 % en bosques, en zonas con predominio de pastizales es de solo 3 % (Brassiolo et al., 2023). 

Ação #2: Alavancar a proteção por meio das comunidades locais

Em princípio, as áreas protegidas rigorosas deveriam oferecer a maior proteção às regiões cobertas. No entanto, isso nem sempre se concretiza. A proteção eficaz exige esforços contínuos e dispendiosos de monitoramento, além de impor custos a indivíduos e empresas afetados pelas regulamentações.

Uma estratégia para equilibrar as necessidades de conservação e subsistência econômica é a implementação de acordos de cogestão. Isso implica conceder às comunidades locais o direito de explorar economicamente a área protegida de forma sustentável e exclusiva. Tais acordos representam uma fonte legítima de renda para as comunidades, ao mesmo tempo em que os direitos de propriedade incentivam sua participação ativa na conservação.

Evidências indicam que, ao se considerar as características geográficas, não há diferenças significativas entre a proteção oferecida por áreas rigorosas e por áreas de uso misto (Reynaert et al., 2024; Rico-Straffon et al., 2022; Kere et al., 2017).Além disso, a combinação da delimitação de áreas protegidas com a concessão de direitos de exploração sustentável para comunidades locais e indígenas, tanto dentro dessas áreas quanto em zonas de transição adjacentes, pode reforçar a proteção efetiva (Sims e Alix-Garcia, 2017; Baragwanath e Bayi, 2020; Blackman, 2015).

É preciso gerar recursos e garantir que cheguem especialmente aos setores mais vulneráveis da população. (…) Uma dessas políticas deve priorizar a melhoria das condições de vida em áreas rurais, onde a natureza desempenha um papel essencial (…). A questão central é como atrair capital financeiro para investir nessa riqueza natural, protegê-la e gerar a renda que ainda não temos hoje.

Baseado em entrevista com Mauricio Cárdenas

Ação #3: Zoneamento e regulamentação focada em ecossistemas-chave

Certos ecossistemas se destacam por sua importância para o bem-estar humano e desempenham um papel central na resposta às mudanças climáticas. Por exemplo, manguezais, zonas úmidas de água doce e florestas possuem alto potencial de armazenamento de carbono e ajudam a regular os ciclos hídricos, enquanto as geleiras atuam como reservatórios naturais de água doce essenciais durante períodos de seca. Consequentemente, diversas regulamentações foram criadas para proteger zonas e ecossistemas críticos. Exemplos incluem leis florestais e antidesmatamento, bem como legislações específicas para zonas úmidas e geleiras. Entre as políticas mais conhecidas está o Código Florestal do Brasil, que regulamenta as atividades na área legalmente definida como Amazônia. A norma proíbe o desmatamento em terras pertencentes ao Estado e exige que pelo menos 80 % da vegetação nativa seja preservada em propriedades privadas. Na Argentina, a Lei Florestal estabeleceu três categorias de conservação para florestas nativas, proibindo qualquer alteração na cobertura natural em áreas com alto nível de preservação (categoria 3).

A eficácia das regulamentações baseadas em zoneamento ou ecossistemas depende, fundamentalmente, das capacidades de monitoramento, fiscalização e aplicação efetiva. A grande escala territorial dessas regulamentações dificulta sua implementação, ao contrário das áreas protegidas, que permitem ações mais focalizadas. Na Amazônia brasileira, por exemplo, quase todo o desmatamento registrado é ilegal e ocorre majoritariamente em florestas públicas, de forma fragmentada e em pequenas áreas exploradas (Ferreira, 2023; Valdiones et al., 2021). No entanto, a implementação de mecanismos de detecção precoce e o direcionamento estratégico das fiscalizações demonstraram eficácia na redução significativa da taxa de desmatamento (Ferreira, 2023). 

Ação #4: Expandir e fortalecer os esquemas de pagamento por serviços ecossistêmicos

Os instrumentos baseados no mercado para a proteção dos ecossistemas buscam fornecer incentivos econômicos para que famílias e empresas se envolvam em ações de conservação.

Os pagamentos por serviços ecossistêmicos (PES) são mecanismos de participação voluntária que compensam financeiramente aqueles que adotam práticas de conservação. Geralmente, esses esquemas envolvem três componentes: uma fonte de financiamento, geralmente proveniente de fundos públicos ou assistência internacional; um ou mais intermediários responsáveis pelo monitoramento e implementação; e os beneficiários finais, que assumem compromissos contratuais para realizar ações de conservação em troca do pagamento.

A América Latina e o Caribe têm sido pioneiros na implementação de esquemas de PES, representando atualmente cerca de metade dos 550 programas conhecidos globalmente (Salzman et al., 2018), com exemplos de iniciativas em larga escala no México e na Costa Rica. Na região, há programas nacionais em cinco países, embora a maioria opere em nível regional ou local (Alpízar et al., 2020). 

Inicialmente, os PES se concentravam na proteção de recursos hídricos. Nesses programas, produtores situados em bacias hidrográficas recebem pagamentos por ações como proteção florestal, manejo sustentável e reflorestamento. Com o tempo, outros esquemas passaram a incluir a captura e o armazenamento de carbono, a conservação da biodiversidade e a preservação de paisagens naturais (Wunder et al., 2008).

Apesar de sua expansão, os esquemas de PES enfrentam desafios. Primeiramente, eles dependem da existência de direitos de propriedade bem definidos e garantidos. Os participantes dos esquemas de PSA devem comprovar a propriedade e a posse legítima da área para a qual se candidatam. Isso limita a implementação em regiões com territórios disputados e posse informal, uma situação frequente no contexto regional, além de excluir atividades informais e ilícitas desenvolvidas em terras públicas.

Além disso, esses esquemas geralmente dependem de financiamento público ou assistência internacional, tornando-os vulneráveis a variações na disponibilidade orçamentária dos países ou a mudanças no cenário internacional. Isso ocorre, em parte, devido às dificuldades de mensurar com precisão e abrangência os serviços prestados, bem como à natureza difusa dos beneficiários, que muitas vezes impossibilita a cobrança de uma contribuição para cobrir os custos.

Outra limitação é que a participação nos esquemas de PSA é voluntária, o que significa que o princípio da adicionalidade não está garantido por design¹. A adesão tende a ocorrer quando os benefícios superam os custos da participação, tornando provável que as parcelas selecionadas sejam de baixo valor produtivo e que, de qualquer forma, teriam sido preservadas sem o programa (ver Jayachandran, 2023). 

Embora esses esquemas possam substituir parte da renda obtida com atividades de impacto ambiental, eles não estão isentos de possíveis efeitos distributivos adversos. A restrição de certas atividades produtivas pode resultar na redução de empregos e da renda das famílias que não possuem terras. As evidências sobre esse impacto são variadas (Alix-Garcia et al., 2019; Villalobos et al., 2023).

Uma abordagem para aprimorar os esquemas de PSA é incentivar maior participação do setor privado no financiamento, principalmente em setores econômicos que dependem diretamente desses serviços. Os exemplos mais comuns incluem o ecoturismo e as empresas de abastecimento de água. Outra possibilidade é a implementação de mecanismos de compensação, em que empresas financiam programas de PSA como parte de acordos de licenciamento com o Estado para desenvolver atividades de impacto ambiental em outras regiões.

Uma segunda dimensão envolve a redução do viés de seleção e a melhoria na escolha das parcelas participantes dos esquemas. A introdução de restrições que impeçam a inclusão parcial de propriedades se mostra promissora para reduzir o desmatamento em comparação ao modelo tradicional (Izquierdo-Tort et al., 2024).

Por fim, uma terceira estratégia consiste em avaliar cuidadosamente os impactos distributivos dos programas e identificar instrumentos complementares para mitigar a pobreza e promover o emprego. Isso pode incluir o incentivo a atividades econômicas locais de baixo impacto ambiental, aproveitando o capital natural preservado.

Ação #5: Fortalecer a regulamentação com rastreabilidade como estratégia de inserção comercial e posicionamento do consumidor.

A preocupação com a proteção ambiental tem ganhado cada vez mais relevância entre consumidores e empresas em todo o mundo. As certificações ecológicas representam uma forma de canalizar essa preocupação para estimular práticas de produção sustentáveis. Elas consistem na rotulagem de produtos com informações sobre a qualidade das práticas ambientais ao longo de toda a cadeia de valor. Isso exige mecanismos de rastreabilidade da origem de todos os insumos e a atuação de uma agência responsável pelo monitoramento e certificação. Os rótulos permitem que a valorização ambiental se traduza em uma maior disposição dos consumidores a pagar por produtos que atendam a altos padrões ambientais, incentivando, por sua vez, as empresas a adotarem melhores práticas.

Atualmente, existem mais de 400 esquemas de certificação ecológica ao redor do mundo, administrados por organizações governamentais, associações do setor e iniciativas privadas. Exemplos notáveis na região incluem os setores de produção de banana, café e cacau (Blackman et al., 2014). As evidências sobre o impacto desses esquemas são promissoras, mas ainda iniciais e exigem mais desenvolvimento para identificar as melhores características de design para garantir sua eficácia (Ibáñez e Blackman, 2016; Blackman e Rivera, 2011; Rico-Straffon et al., 2023). 

A agenda e as políticas ambientais implementadas globalmente têm implicações

que ultrapassam fronteiras, especialmente no caso de grandes mercados ou de regulamentações adotadas por blocos econômicos. Com a implementação de normas ambientais mais rigorosas em um número crescente de mercados, a pressão sobre países terceiros para adotar regulamentações semelhantes também aumenta, seja por demanda dos consumidores ou para garantir condições equitativas de concorrência com empresas sediadas em jurisdições mais regulamentadas. Eventualmente, as regulamentações ambientais de um país podem se transformar em barreiras ao comércio. 

A regulamentação da União Europeia contra o desmatamento (EUDR, 2023), em vigor a partir de 2025, exige que determinados produtos e seus derivados estejam livres de desmatamento para que possam entrar ou ser exportados para o mercado europeu. Esses produtos foram identificados como os principais vetores do desmatamento global. Nos Estados Unidos, a Lei Florestal, atualmente em discussão, também visa regulamentar o comércio de produtos livres de desmatamento. As regulamentações da cadeia de suprimentos aplicadas ao comércio internacional criam incentivos substanciais para que parceiros comerciais atuais e potenciais implementem normas ambientais compatíveis e fortaleçam a estrutura institucional para demonstrar conformidade, garantindo assim o acesso contínuo aos mercados internacionais..

Em resposta a essa dinâmica, surgiram iniciativas ambiciosas na região, promovidas pelo setor produtivo para combater o desmatamento. A Moratória da Soja é um exemplo significativo. Trata-se de um acordo abrangente entre empresas do setor agrícola, organizações da sociedade civil e o governo, no qual as empresas participantes se comprometem a adquirir apenas soja produzida em áreas que não tenham sido desmatadas após julho de 2016. O cumprimento dessa exigência foi inicialmente monitorado por inspeções aéreas e, posteriormente, por sensoriamento remoto.

Evidências sugerem que a moratória contribuiu para a redução do desmatamento na Amazônia, ao diminuir os incentivos financeiros para a expansão da fronteira agropecuária (Nepstad et al., 2014; Rudorff et al., 2011). Por outro lado, uma iniciativa semelhante para desestimular a compra de gado bovino criado em áreas desmatadas no Brasil teve sucesso limitado devido à dificuldade de estabelecer mecanismos eficazes de rastreabilidade para os animais (Ferreira, 2023). Em última instância, o sucesso das intervenções na cadeia de suprimentos depende de tecnologias e instituições que possibilitem um monitoramento rigoroso ao longo de toda a cadeia.