O mercado de trabalho: desafios e políticas

O bom funcionamento do mercado de trabalho é essencial para uma alocação eficiente da força de trabalho entre ocupações, setores e empresas. Como destaca o RED 2018 (Álvarez et al., 2018), os processos de correspondência entre trabalhadores e empresas, bem como os mecanismos de determinação salarial, são cruciais para a produtividade¹.

De modo geral, se os salários refletirem a produtividade do trabalho, eles servirão como um guia para os trabalhadores no processo de busca e correspondência que caracteriza o mercado de trabalho.

O funcionamento adequado dos mecanismos de determinação salarial é fundamental para que as empresas mais produtivas possam atrair os trabalhadores mais qualificados. No entanto, impostos, regulamentações e outros fatores institucionais – como contribuições patronais para a seguridade social, leis de salário mínimo e negociações coletivas – podem distorcer esse processo².

Uma questão de grande relevância para a ALyC é a distribuição dos trabalhadores entre os setores formal e informal. Como mostra o Gráfico 2.8, 52 % dos empregos na região são informais, um percentual muito superior aos 13 % observados nos países de alta renda e aos 7 % na União Europeia³. A informalidade na região é elevada, inclusive quando comparada a outros países com renda per capita semelhante (Álvarez et al., 2020). Isso resulta em perdas de produtividade devido às diversas ineficiências associadas ao setor informal.

Por um lado, as empresas informais operam, em geral, em menor escala para evitar a detecção e os custos da formalidade, como impostos, contribuições parafiscais, cumprimento de leis e regulamentos, além da oferta de proteção social a seus funcionários. Isso as impede de alcançar economias de escala, adotar tecnologias mais avançadas ou acessar mercados de crédito. Como resultado, trabalho e capital não são utilizados da maneira mais eficiente.

Consequentemente, os trabalhadores do setor informal geralmente têm acesso limitado a recursos e oportunidades de capacitação⁴. O Relatório de Economia e Desenvolvimento (RED) 2018 (Álvarez et al., 2018) ) apresenta evidências de que, na ALyC, o emprego informal está associado a uma menor aquisição de habilidades e, portanto, a um crescimento mais limitado dentro de sua área de atuação⁵.

Além disso, em economias com um setor informal significativo, os indivíduos podem não investir o suficiente em sua própria educação ou na aquisição de competências para o trabalho. Como consequência, os trabalhadores informais enfrentam baixos salários e falta de proteção social, o que impacta negativamente o desenvolvimento do capital humano e perpetua a pobreza e a desigualdade.

Não surpreende que os níveis de escolaridade entre os trabalhadores informais sejam consideravelmente mais baixos. Por exemplo, na ALyC, a parcela de trabalhadores com pelo menos ensino médio completo é cerca de 30 pontos percentuais menor no setor informal em comparação ao setor formal (OCDE, 2024a).

Da mesma forma, a informalidade compromete a qualidade do alinhamento entre trabalhadores e vagas de emprego. Segundo dados da OCDE (2024a), aproximadamente 16 % dos trabalhadores informais na ALyC, em média, possuem um nível educacional inferior ao exigido para seu cargo, enquanto esse percentual cai para 9 % no setor formal⁶.

E, para agravar esse cenário, a baixa qualidade dos alinhamentos no mercado de trabalho informal resulta em maior rotatividade entre empregos. No RED 2018 (Álvarez et al., 2018) estima-se que a permanência dos assalariados informais em seus empregos seja, em média, 16 % menor do que a dos trabalhadores formais com características e funções semelhantes⁷.

Em suma, as elevadas taxas de informalidade na região geram impactos profundos sobre a produtividade agregada, perpetuando um ciclo de baixa eficiência e precarização que restringe o desenvolvimento econômico. 

A informalidade também acarreta outras consequências além de seus efeitos na produtividade. A literatura destaca que ela reduz a capacidade fiscal dos governos, representando um entrave ao crescimento de economias em desenvolvimento, como as da ALyC⁸.

Sendo a informalidade um fenômeno complexo, ela é, em última instância, resultado de decisões tomadas por empresas e trabalhadores. Desde a perspectiva das empresas, os altos custos associados ao registro, ao cumprimento da regulamentação e ao pagamento de impostos podem desestimular a formalização. A percepção de poucos ou nenhum benefício da formalidade, como acesso limitado ao crédito ou proteção legal, também reduz os incentivos para operar dentro do marco regulatório. Além disso, se as instituições responsáveis por fazer cumprir as leis e regulamentos forem fracas, as operações informais tendem a se proliferar devido ao baixo risco de sanções.

Do lado dos trabalhadores, políticas de bem-estar que não diferenciam entre emprego formal e informal, somadas à rigidez do mercado de trabalho, podem levar mais pessoas à informalidade.

Além disso, oportunidades educacionais limitadas restringem o acesso a empregos formais. Se os benefícios percebidos do emprego formal – em termos de salários, segurança no trabalho e desenvolvimento de habilidades – forem baixos em comparação ao setor informal, a escolha individual se inclinará para este último.

Não podemos falar de inclusão social quando metade dos trabalhadores da região não tem acesso à seguridade social. O segundo grande problema é que, em um contexto de alta informalidade, o desempenho das empresas e dos trabalhadores é afetado em múltiplas dimensões que deprimem a produtividade. Essas são duas questões que devem ser vistas como resultado simultâneo do mesmo fenômeno: instituições disfuncionais, alta informalidade, falta de proteção social e baixa produtividade.

Baseado em entrevista com Santiago Levy

Políticas para a formalidade

A abordagem dos múltiplos fatores que levam à informalidade exige uma combinação de políticas adaptadas ao contexto específico de cada economia. Um primeiro conjunto de políticas visa reduzir os custos da formalização. Essas políticas partem da premissa de que as empresas optam pela informalidade devido aos altos custos regulatórios e aos custos iniciais, como o registro empresarial. No entanto, a evidência empírica sugere que essas medidas não são eficazes na redução da informalidade, pois os custos de entrada não são o principal obstáculo.

Em contraste, políticas voltadas para a redução dos custos recorrentes de operar no setor formal ou para o aumento de seus benefícios tendem a ser maiseficazes, uma vez que, para muitas empresas, os custos da formalidade superam seus benefícios. Contudo, esse tipo de medida pode não ter um impacto significativo e pode não ser economicamente viável (Ulyssea, 2020).

A reforma tributária de 2012 na Colômbia é um bom exemplo. Com essa reforma, as contribuições patronais à seguridade social foram reduzidas de 29,5 % para 16 %, sendo substituídas por um imposto sobre os lucros. Essa mudança está associada a uma queda na taxa de informalidade de quase cinco pontos percentuais, impulsionada principalmente pelo aumento na criação de empregos formais entre micro e pequenas empresas⁹. Isso sugere que a redução dos custos da formalidade pode incentivar os pequenos empregadores a integrar seus trabalhadores ao setor formal.

Outras políticas que impõem custos ao emprego formal incluem o salário mínimo e as políticas de proteção ao emprego, amplamente utilizadas na região. Com relação ao primeiro, salários mínimos elevados em alguns países levam muitos empregadores a recorrer à informalidade.

O Relatório de Economia e Desenvolvimento (RED) 2018 (Álvarez et al., 2018) apresenta os resultados de um exercício empírico que indica que, nos setores onde os salários mínimos são altos em relação ao salário médio, qualquer alteração na remuneração mínima legal tem um impacto maior sobre a informalidade. No entanto, a magnitude desse impacto parece ser pequena, o que está alinhado com as conclusões da literatura, que sugerem que o salário mínimo tem efeitos inexistentes ou muito reduzidos sobre a informalidade. Esses estudos, porém, referem-se geralmente a salários mínimos moderados, o que não se aplica a alguns países da região. 

Quanto à proteção ao emprego, há evidências de que níveis elevados de regulamentação, como regras rígidas para demissão e contratação, estão associados a maiores taxas de informalidade, especialmente quando há maior rigor na fiscalização do cumprimento dessas normas¹⁰.

Como pode ser observado no painel A do Gráfico 2.9, embora a região tenha,

em média, níveis intermediários de proteção ao emprego em comparação com outras regiões, há uma grande variação interna. Por um lado, Bolívia, Santa Lúcia, México, Venezuela e Panamá apresentam níveis de proteção similares aos da Europa, a região com a legislação mais restritiva nessa matéria. Por outro lado, Costa Rica e Brasil exibem níveis mais baixos.

Além disso, como mostra o painel B, há uma correlação positiva entre os níveis de proteção ao emprego e a taxa de informalidade. Isso, no entanto, não indica uma relação causal direta, mas é um aspecto relevante à luz das evidências mencionadas.

Nesse contexto, políticas de salário mínimo e proteção ao emprego precisam ser calibradas com cautela para evitar impactos negativos na geração de empregos formais.

Outro conjunto de medidas que pode gerar efeitos positivos inclui aquelas que ampliam os benefícios da formalidade, como programas de proteção social vinculados ao emprego formal. As evidências empíricas apontam nessa direção. Por exemplo, no Brasil, os trabalhadores formais estão dispostos a aceitar salários menores em troca de benefícios mais amplos em comparação aos informais (Almeida e Carneiro, 2012). Isso sugere que ampliar os benefícios sociais do emprego formal pode atrair trabalhadores atualmente na informalidade. No Uruguai, uma reforma da seguridade social em 2008, que ampliou os benefícios de saúde para os trabalhadores formais, teve um impacto positivo na formalização (Bergolo e Cruces, 2014). 

Um corolário dessa evidência é que programas sociais não contributivos ou aqueles nos quais a elegibilidade está vinculada ao emprego informal devem ser implementados com cautela. Caso contrário, podem criar incentivos adversos que não apenas ampliam a informalidade, mas também reduzem a participação no mercado de trabalho (Álvarez et al., 2018; Álvarez et al., 2020).

Na ALyC, há várias experiências que corroboram essa relação. No Brasil, o Programa Saúde da Família (PSF), introduzido em 1994 com o objetivo de ampliar a cobertura universal do sistema de saúde, levou a um aumento da informalidade, especialmente entre trabalhadores com menor nível educacional, estimado entre 8 % e 10 %. No México, o programa Seguro Popular, que expandiu a cobertura de saúde para trabalhadores informais, também contribuiu para a redução do emprego formal. Na Colômbia, o Regime Subsidiado de Saúde, mecanismo pelo qual a população de baixa renda acessa serviços médicos por meio de um plano de benefícios subsidiado pelo Estado, resultou na migração de postos formais para informais. No Uruguai, um programa de transferência condicional de renda direcionado a lares vulneráveis reduziu o emprego formal entre os beneficiários em 13 %, aumentando, por consequência, a inatividade laboral. Por fim, na Argentina, a introdução da Asignación Universal por Hijo (AUH), um programa que oferece subsídios monetários para filhos menores de idade de trabalhadores desempregados e informais – anteriormente restrito aos formais –, reduziu a probabilidade de formalização dos beneficiários em 40 %¹¹.

O principal problema da proteção social na América Latina é que ela é segmentada e fragmentada. Temos sistemas contributivos para os trabalhadores vinculados a empresas que cumprem a legislação. E, para todos os demais, há um conjunto de programas desconectados – assistência médica, pensões não contributivas e outros tipos de proteção social –, que atuam como substitutos imperfeitos, mas acabam segmentando a população. Basicamente, esse sistema funciona da seguinte forma: se você trabalha em uma empresa formal, tem acesso a esse tipo de proteção; se trabalha em outras condições, tem acesso a um sistema alternativo.

Baseado em entrevista com Santiago Levy

Outro conjunto de políticas de formalização envolve aumentar o custo da informalidade por meio de maior fiscalização. Há dois tipos de medidas: as que visam à formalização de empresas (margem extensiva) e as que buscam formalizar trabalhadores informais já empregados no setor formal (margem intensiva).

Quanto ao primeiro tipo, as evidências limitadas sobre o impacto de um maior esforço de fiscalização sugerem um efeito positivo (De Andrade et al., 2016). Estudos indicam que o aumento da fiscalização está associado a ganhos de produtividade em nível agregado. Esses ganhos decorrem, em parte, da saída de empresas informais de baixa produtividade e da realocação de recursos para empresas formais mais produtivas. Embora esses efeitos resultem em maior produtividade, também podem levar a um aumento do desemprego. No entanto, um estudo recente conclui que uma fiscalização mais rigorosa não impacta o nível de desemprego, pois as empresas formais absorvem os trabalhadores deslocados do setor informal (Dix-Carneiro et al., 2021). 

RCom relação à fiscalização no nível intensivo, os resultados podem ser diferentes. Evidências empíricas sugerem que, embora possa elevar o emprego formal, também pode aumentar o desemprego e a inatividade laboral (Almeida e Carneiro, 2012; Samaniego de la Parra, 2017). Além disso, um controle mais rígido sobre as empresas formais pode ampliar a proporção de negócios que operam na informalidade. Isso ocorre porque a fiscalização intensiva eleva os custos da formalização, especialmente para empresas menos produtivas (Ulyssea, 2018). 

A redução da informalidade também depende da melhoria na educação da força de trabalho. Políticas de qualificação e capacitação são fundamentais para aumentar a produtividade dos trabalhadores e facilitar sua inserção no setor formal

Evidências indicam que a queda da informalidade no Brasil no início dos anos 2000 deveu-se, em grande parte, às melhorias significativas na composição educacional da população (Haanwinckel e Soares, 2021; Soares e Haanwinckel, 2017; Fairris e Jonasson, 2020). Isso sugere que políticas educacionais podem ser a ferramenta mais eficaz para combater a informalidade a longo prazo, pois essas mudanças ocorrem gradualmente.

No entanto, também existem políticas de capacitação e qualificação com efeitos de curto prazo. Vários estudos indicam que o programa Jóvenes en Acción, na Colômbia, voltado para a formação de capital humano entre jovens em situação de pobreza e vulnerabilidade, teve impactos positivos e persistentes no emprego formal (Attanasio et al., 2011, 2017). Um programa similar na República Dominicana, Juventud y Empleo, também demonstrou impacto positivo e sustentado no tempo sobre o emprego formal e os salários dos participantes (Ibarrarán et al., 2014, 2015).

Outros estudos reforçam essa tendência. Especificamente, a meta-análise de Escudero et al. (2019), conclui que os programas de capacitação implementados na ALyC têm se mostrado particularmente eficazes em comparação com outras políticas. O estudo também indica que programas que incorporam treinamento prático, como estágios, apresentam maior probabilidade de gerar impactos positivos na empregabilidade. Além disso, programas com duração superior a quatro meses, desenvolvidos em parceria com instituições privadas ou conduzidos por meio de processos licitatórios para a escolha de prestadores de serviço, tendem a ter maior impacto.

Políticas trabalhistas diante das grandes transformações tecnológicas

Políticas educacionais e de capacitação são essenciais para lidar com as transformações tecnológicas atuais e futuras, como a transição energética, digitalização, automação e inteligência artificial. Nesse contexto, é fundamental investir no desenvolvimento de novas competências, requalificação da força de trabalho e adaptação dos sistemas educacionais e de formação profissional às demandas do mercado de trabalho do futuro¹².

Nesse sentido, a criação dos chamados Conselhos de Competências é um passo na direção certa. Trata-se de espaços de diálogo nos quais os setores público e privado e os trabalhadores podem identificar necessidades de competências e elaborar estratégias para supri-las. Eles também podem fomentar a colaboração entre o setor educacional e o empresarial, assegurando que os programas de formação sejam pertinentes.

Outras políticas ativas de emprego também são necessárias, assim como medidas compensatórias que apoiem os trabalhadores durante a transição. Do lado das políticas ativas, a criação de agências de emprego pode ajudar os desempregados a encontrar vagas e certificar suas competências. Também é importante garantir que as informações sobre oportunidades de trabalho sejam acessíveis a todos, inclusive àqueles que enfrentam barreiras digitais. Os casos do Job Bank, no Canadá, e do SkillFuture, em Singapura, podem servir como exemplos¹³.

Em relação às políticas compensatórias, um sistema de seguro-desemprego pode ser uma ferramenta crucial para mitigar os impactos da mudança tecnológica No entanto, a cobertura desses seguros na ALyC é consideravelmente mais baixa do que nos países desenvolvidos. Nesse sentido, fortalecer esses mecanismos de proteção é fundamental para enfrentar os possíveis efeitos disruptivos da transformação tecnológica.

Por fim, os subsídios para trabalhadores de baixa renda e menor qualificação são outra ferramenta para atenuar os efeitos adversos da mudança. Essas medidas, contudo, devem ser complementadas com estratégias de inserção laboral e qualificação, como as mencionadas anteriormente, para que não desestimulem o emprego formal.

Políticas para a inclusão laboral feminina

As diferenças na participação laboral entre homens e mulheres são significativas na região. A defasagem média em relação aos homens é de quase 22 pontos percentuais, enquanto nos países da OCDE é de 10 pontos percentuais (gráfico 2.10). Isso representa não apenas um sério problema de inclusão social, como discutido no capítulo 4, mas também uma questão de eficiência econômica, como mencionado no Capítulo 1. Portanto, a inclusão laboral das mulheres deve ser uma prioridade das políticas públicas.

O RED 2020 (Álvarez et al., 2020) apresentou uma análise detalhada das políticas para promover a participação das mulheres no mercado de trabalho. O relatório destacou dois conjuntos de medidas alinhadas com os principais determinantes da desigualdade de gênero: as dificuldades que as mulheres enfrentam para conciliar a vida familiar com a profissional e o nível de escolaridade formal (Marchionni et al., 2019).

Enfrentar o primeiro desses desafios envolve a implementação de políticas de licença-maternidade e paternidade que contribuam para compartilhar as responsabilidades domésticas, sobretudo os cuidados com recém-nascidos. Nesse sentido, uma iniciativa adotada por muitos países tem sido a concessão de licenças parentais igualitárias e compartilhadas. Contudo, como esse tipo de licença costuma ser oferecido apenas a trabalhadores formais, sua efetividade pode ser limitada em contextos de elevada informalidade.

Assim como a ampliação da oferta de serviços de cuidado e a extensão da jornada escolar reduziria o custo de oportunidade associado à maternidade e facilitaria a inserção das mulheres no mercado de trabalho.

Quanto ao segundo problema, vale destacar os seguintes números. Para níveis de escolaridade terciária, a defasagem na taxa de participação laboral na região é, em média, de 7 pontos percentuais, enquanto para níveis inferiores situa-se em torno de 20, 26 e 28, para o ensino médio, ensino fundamental e menos que fundamental, respectivamente¹⁴. Nesse contexto, políticas ativas de emprego e programas de incentivo ao empreendedorismo feminino podem promover a inclusão das mulheres no mercado de trabalho.