Santiago Levy

Entrevista

P./ Latinoamérica y el Caribe han avanzado en su desarrollo, pero de manera incompleta; en particular, los niveles de pobreza y desigualdad siguen siendo muy altos, al igual que los del ingreso per cápita. ¿Cómo evalúa los avances y desafíos pendientes en crecimiento e inclusión social en la región?

En primer lugar, quisiera empezar agradeciéndole a CAF por esta invitación, felicitando a todo el equipo por los 20 años del Reporte de Economía y Desarrollo (RED), que es una pieza indispensable para nuestros investigadores y para todos los diseñadores de políticas públicas en América Latina, y que siempre leemos con mucho interés. 

¿Cómo hacer una evaluación de una región tan heterogénea?No es fácil porque América Latina abarca países de ingresos más altos como Chile, y otros de ingresos bastante más bajos, como pueden ser Honduras y Nicaragua.Así que, de entrada, es una región heterogénea. Dicho esto, en general, creo que nos podemos sentir satisfechos por los avances que hemos hecho en materia de manejo macroeconómico en general –no en todos los países, por supuesto, sabemos que hay problemas muy graves en Venezuela, en Argentina–, pero en general, en los últimos 20 años, la región ha demostrado que sabe manejar bien su política macroeconómica y sabe responder ante shocks externos complejos como fue la crisis de 2008-2009, o la del covid.

Ahora bien, y esto es un claroscuro, la región no ha alcanzado lo que se requiere para un desarrollo con inclusión social.Seguimos siendo una de las regiones que crece más lentamente en todo el mundo, una región con altísimos niveles de desigualdad en el ingreso y en otros indicadores como acceso a la salud y a la educación.Y dado nuestro ingreso per cápita, la pobreza sigue siendo muy alta.Entonces, el vaso está medio lleno y también está medio vacío: medio lleno en términos de los aprendizajes y el manejo macroeconómico, y medio vacío en términos de haber construido una estrategia de crecimiento con inclusión social que realmente sea capaz de reducir la desigualdad y reducir la pobreza.Sería así una evaluación un poquito apretada de lo que, insisto, es una región muy heterogénea.

P./ En Latinoamérica, sin duda, la informalidad es un desafío con unas implicaciones muy grandes para la productividad, la inclusión, la protección al medioambiente y otras dimensiones del desarrollo. La informalidad, incluso en esta región, supera los niveles de países de ingresos per cápita similares. ¿Qué elementos considera usted que son claves para entender o explicar el exceso de informalidad en América Latina y el Caribe, y cómo cree que se conectan los problemas de informalidad con los de pobreza y desigualdad mencionados en la anterior pregunta?

La informalidad es en realidad una manifestación de problemas más profundos en la estructura social y económica de la región.La informalidad no es causa de nada, es realmente el reflejo de que instituciones fundamentales de nuestras sociedades funcionan mal.Y eso explica por qué, a pesar de tener estabilidad macroeconómica, de haber logrado avances en materia de acumulación de capital humano, seguimos siendo una región en donde, en agregado, más de la mitad de la fuerza de trabajo se encuentra trabajando informalmente y, si bien los datos no son completos, la mayoría de las empresas también trabajan informalmente. ¿Por qué?Porque en el fondo, instituciones fundamentales para el desarrollo de nuestros países funcionan mal.La informalidad es un fenómeno complejo y no se puede apuntar a una causa individual como la razón de la informalidad.

Tenemos problemas en la regulación del mercado laboral, las legislaciones laborales y de seguridad social, los salarios mínimos, pero también en materia tributaria: regímenes especiales para empresas que son sumamente distorsionadores, a veces fiscalización que es muy incompleta.Y también, desafortunadamente, problemas en otras dimensiones que afectan la manera en que trabajadores y empresas se comportan, por ejemplo, en materia del cumplimiento de los contratos mercantiles y crediticios.Todo ello afecta el acceso de las empresas al crédito, la manera en que deciden contratar a trabajadores, y sesga las decisiones de trabajadores y empresas en contra de contratos asalariados que cumplen con la ley, en donde los trabajadores tienen las protecciones de la seguridad social, de los salarios mínimos y la protección contra el despido.Sí, es una manifestación de un problema profundo y tiene dos grandes implicaciones para la región.Por un lado, impide que tengamos la inclusión social.No podemos hablar de inclusión social cuando la mitad de los trabajadores de la región no tienen acceso a la seguridad social.Y el segundo gran problema es que, en un contexto de alta informalidad, el desempeño de las empresas y de los trabajadores se ve afectado en múltiples dimensiones que deprimen la productividad.Y estas son dos ideas que deben de verse como resultado simultáneo del mismo fenómeno de instituciones disfuncionales, alta informalidad, falta de protección social y baja productividad.Uno no es causa del otro, sino que ambos son resultados simultáneos de instituciones que no funcionan bien.

P./ ¿Cómo influyen esas regulaciones, en especial las asociadas a la protección del empleo, en los niveles de informalidad y, por ende, en la productividad de la región?

Hay muchas regulaciones que inciden sobre la manera en que las empresas y los trabajadores se relacionan entre sí y qué tipos de contratos se establecen, si son de largo o corto plazo. A veces, queremos apuntar a la regulación laboral o a la de seguridad social, a veces, a los salarios mínimos, y es muy difícil identificar con precisión qué es lo que está pasando. Es como cuando llega un paciente al hospital y tiene una bala en el pulmón, una bala en el estómago y una en el hígado. En realidad, son múltiples causas y probablemente el problema de la informalidad laboral está sobredeterminado. 

Dicho eso, si nos enfocamos sobre el tema de las regulaciones de despido, con algunas excepciones, la mayor parte de los países de América Latina no tienen un seguro de desempleo. El instrumento privilegiado para proteger a los trabajadores contra el shock del despido es impedir el despido, haciéndolo muy difícil y con regulaciones muy complejas que, en algunos países como Perú, hacen, por ejemplo, casi imposible a las empresas despedir a sus trabajadores, o en otros casos lo hacen sumamente costoso. La intención de estas regulaciones es clara y es bienvenida, sin duda tienen buenas intenciones de proteger al trabajador. Sin embargo, no son un instrumento eficaz para hacerlo, porque las empresas anticipan que si contratan a un trabajador y hay un shock negativo, no van a poder despedirlo. Y lo que hacen entonces es tratar de darle la vuelta a la legislación a través de contratos de corto plazo, o a través de otro tipo de contrato por honorarios o de diferentes maneras que impiden una relación de largo plazo entre empresa y trabajador, y ambos salen perdiendo. Entonces, nos encontramos en un ejemplo clásico en donde las buenas intenciones derivan en malos resultados. Y aquí hay un campo muy importante en donde podemos mejorar, en donde habría ganancias dobles –para trabajadores y para empresas– si podemos transitar a instrumentos de la protección contra el desempleo más eficaces y al mismo tiempo más amigables con la productividad.

P./ La innovación es un componente esencial para el crecimiento sostenible y es muy importante el acervo de capital humano en este proceso, digamos, de invención. ¿Cuáles cree usted que son las políticas más promisorias y al alcance de los países latinoamericanos y caribeños para mejorar la educación, el desarrollo de habilidades, y la investigación y el desarrollo, y cómo entrarían a jugar ahí las universidades y las instituciones de investigación?

Sin duda, hay un espacio importante para que las universidades de la región se acerquen más a las empresas y trabajen de una manera más coordinada, cada una en su función, por supuesto, pero claramente podríamos mejorar si las empresas participan y dialogan con las universidades en el diseño de los currículums y en expresar con claridad cuáles son sus necesidades en términos de formación de capital humano. Entonces, ahí hay un espacio importante de mejora de coordinación entre las universidades públicas, privadas y las empresas a través de asociaciones patronales. Al mismo tiempo, creo que debemos de sobrepasar la idea de que toda la formación de capital humano se da únicamente en las instituciones educativas. Hay un espacio inmenso para la formación de capital humano que ocurre en las empresas. La persona típica va a la preparatoria, tal vez termina la universidad, a lo mejor no siempre obtiene algún grado más allá del universitario, pero digamos, después de los 25 o 27 años, las personas terminan su educación formal en instituciones académicas y de ahí tienen adelante 40 años más. Ese es un espacio inmenso para seguir acumulando capital humano, y esto depende de en qué empresa trabajan y cuál es la relación entre la empresa y el trabajador. 

Hay inversiones en capacitación laboral, donde le empresa le da al trabajador un contrato de largo plazo y ambos internalizan los beneficios de qué se puede aprender en el trabajo. Y esta dimensión de la formación de capital humano, en mi opinión, ha sido altamente subestimada. No es que demeritemos la importancia de la educación, sin duda la tiene y toda, pero también tenemos que poner atención al hecho de que hay un espacio de aprendizaje muy grande a lo largo de la mayor parte del ciclo de vida de las personas cuando están en el mercado laboral, y para eso requerimos mejores empresas. Y eso implica que hay una dimensión de la formación de capital humano que no tiene que ver con las instituciones universitarias, sino con las regulaciones que inciden sobre cómo las empresas contratan y establecen relaciones con sus trabajadores. Ahí tenemos un espacio importante para mejora, porque las mejoras en la educación, insisto, son bienvenidas e indispensables, tardarán muchos años para que nuevas cohortes de trabajadores con más años de escolaridad y mejor educación se incorporen al mercado laboral. Pero en la región ya tenemos millones de trabajadores que tienen 30 años o más y que estarán en el mercado por los próximos 30 años. No podemos desperdiciar ese capital humano y ahí tenemos un espacio importante de mejora.

P./ Los sistemas de protección social se han robustecido en muchos países y a pesar de los avances en cobertura y suficiencia de la protección social, esta sigue siendo limitada, sobre todo para los grupos más vulnerables debido, en parte, a esa misma informalidad laboral de la que veníamos hablando. ¿Cuáles considera que son las principales falencias o desafíos pendientes en los sistemas de protección social en la región?

Creo que en materia de protección social tenemos un gran reto conceptual que la región, a la fecha, no ha querido enfrentar. El problema es el siguiente: las regulaciones en materia de aseguramiento social que se adoptaron en el Cono Sur alrededor de los años 20 y los 30, y en los países andinos, Centroamérica y en México alrededor de los 40, vienen de la Europa del siglo XIX, de un modelo en donde se asocia la protección social a la relación entre la empresa y el trabajador. Ese modelo falló en la región y eso es parte de la explicación de por qué tenemos 50 % o más de la fuerza de trabajo en condiciones de informalidad. Lo que ocurrió es que este sistema fue incapaz de darle cobertura total a toda la población, y lo que los países y los Gobiernos de la región hicieron, en vez de preguntarse por qué no podía cubrir a toda la población, fue crear un sistema alternativo y paralelo.

El principal problema de la protección social en América Latina es que está segmentada, fragmentada. Tenemos sistemas contributivos para trabajadores que están en una relación con las empresas y las empresas cumplen con la ley. Y para todos los demás tenemos otro sistema, un pastiche de programas de salud, de pensiones no contributivas y otro tipo de programas de protección social que son un sustituto imperfecto, pero que segmentan a la población. Básicamente como esto funciona es que si tienes un trabajo en una empresa formal, accedes a este tipo de protección, y si tienes un trabajo en otras condiciones, tienes acceso a este otro tipo de protección. Quiero insistir que esto no tiene nada que ver con el capital humano del trabajador individual. Hay bastantes datos para varios países de la región que muestran que la misma persona a veces puede estar formalmente empleada y a veces informalmente empleada, con las mismas habilidades y con el mismo capital humano. Pero los Estados de la región le dan tratamiento asimétrico a la misma persona en función del contrato laboral que tiene, y esa no es una manera de estructurar la protección social. Y sí, en efecto, los gobiernos de la región han hecho un inmenso esfuerzo por aumentar el gasto en protección social. Prácticamente, en todos los países de la región ha sido el rubro del gasto público el que más ha crecido en las últimas décadas. Eso es bienvenido, pero lo que no es bienvenido es que se ha hecho de una manera totalmente caótica y sin ninguna coherencia. Y lo que tenemos ahora son sistemas básicamente disfuncionales que son parte de la segmentación de la economía entre un sector formal y un sector informal, y, por eso, si queremos inclusión social en esta materia, tenemos que repensar con profundidad cómo estructuramos la protección social en la región. Debemos dejar de seguir transitando por la misma vía de simplemente agregar más y más programas y más y más gasto sin tener ninguna lógica y ninguna coherencia en lo que se está haciendo.

P./ ¿Cree que hay grupos específicos de la población en los que la política debe prestar particular atención a la protección social?

Se confunden dos problemas: la informalidad con la pobreza, que son dos fenómenos diferentes. La informalidad es simplemente estar en un trabajo en donde no hay las protecciones de la seguridad social contributiva: seguros de salud, seguros de pensiones, seguros de vida (a veces, no siempre), seguros de desempleo, protección del salario mínimo; eso es la informalidad. La pobreza es tener un ingreso abajo de cierto valor que la sociedad considera como indispensable para considerarse como una persona que puede vivir en condiciones de vida al menos satisfactorias. La población informal de América Latina, como ya comenté anteriormente, es de más del 50 %. Pero la pobreza en América Latina no es del 50 % de la población; según el país, es del 10, 15 o 20 %. También depende, por supuesto, de cómo se fija esta línea de pobreza. Son dos fenómenos diferentes. A las familias en pobreza, particularmente las que están en pobreza extrema, el Estado las tiene que ayudar, no solamente ofreciéndoles protección contra riesgos, también con algún tipo de transferencias de ingresos. Y aquí la región fue pionera con el diseño de programas para transferir ingresos, pero esto solo es una parte de la protección social. De hecho, la parte más importante sería proteger a esas familias contra los riesgos de invalidez y de salud que hacen que, a veces, cuando superan la pobreza, nuevamente caigan en ella, porque no hay aseguramiento social. Entonces, cuando usamos la palabra protección social, confundimos dos temas diferentes: programas de transferencias de ingresos que sí son necesarios para las familias en pobreza extrema, y cubrir con aseguramiento social a toda la población, sean o no pobres. Aquí tenemos un gran reto porque, insisto, hay una confusión conceptual, hay una confusión de programas, hay duplicaciones. Y esto funciona de una manera que los resultados son evidentes: aumentos en gasto sin mejoras en la protección. 

P./ En los próximos 30 años, esta región va a experimentar un envejecimiento acelerado, como está sucediendo ya en Europa, en Asia. Y además tenemos un rápido avance tecnológico que está transformando profundamente el mercado laboral y las habilidades, este capital humano del que venimos hablando. ¿Con estas tendencias y con las características estructurales del mercado laboral, cómo repensar el diseño de los sistemas de protección social en América Latina y el Caribe?

Creo que hay algunos principios importantes que pueden servir de guía para repensar y rediseñar la protección social. Hay ciertos riesgos que están asociados a que el trabajador esté en la empresa: si esta no toma las medidas de seguridad en el trabajo o si decide despedirlo. Entonces, los seguros contra riesgos de trabajo, los seguros de desempleo, sí deben de ser parte de la relación entre la empresa y el trabajador, y las empresas deben de cubrir las primas de seguros correspondientes. Pero hay otros temas y otros riesgos que nada tienen que ver con la empresa. Si un trabajador se enferma o no, no es esencialmente algo que está asociado a trabajar con una empresa o hacerlo por cuenta propia. Igualmente, el riesgo de longevidad, si un agente vive muchos o pocos años, no está muy asociado al tipo de empresa en que trabajó. Entonces, el principio general es que los riesgos que están asociados con la empresa directamente deben de ser cubiertos por esta, con primas proporcionales a los salarios. Y la mayor parte de los riesgos, como de enfermedad, longevidad, invalidez o muerte, deben ser financiados de una manera diferente y tener cobertura universal, independientemente de si el trabajador está en una empresa o no, o parte de su vida está en una empresa y parte no. 

Este principio de separar riesgos en función de su origen y empatar una fuente de financiamiento podría ayudar muchísimo a rediseñar la protección social. Yo he trabajado algunos temas sobre esto y se lograrían dos cosas fundamentales: primero, una protección social más eficaz y más redistributiva, y al mismo tiempo, empresas mucho más eficientes desde el punto de vista de poder crecer y ajustarse a shocks. Esto ayudaría en la dimensión de inclusión social y en la de mayor productividad.

P./ ¿Qué papel imagina usted que deben jugar estos organismos multilaterales, teniendo en cuenta la heterogeneidad entre los países y las regiones, y cómo deberían adecuarse para cumplir este propósito, no solamente desde el punto de vista del financiamiento, sino también teniendo en cuenta servicios de conocimiento o la coordinación entre los mismos países?

Yo creo que la Banca de Desarrollo (BD), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la CAF y el Banco Mundial juegan un papel central en la región y deben ser instituciones que, ojalá, se fortalezcan. Tú mismo señalaste, y tienes razón, que juegan dos papeles. Son instituciones financieras que ayudan a los países de la región, sobre todo cuando hay algún shock negativo, para protegerse de los mercados financieros internacionales que en ocasiones pueden actuar de manera errática. La BD tiene claros objetivos de mediano plazo y puede tomar riesgos, que la banca internacional a veces no está dispuesta a tomar, y ayudar a los países a sobrellevar shocks negativos. Ese es un papel fundamental, al igual que darles financiamiento a largo plazo para proyectos en donde el riesgo, por ejemplo, en materia de cambio climático, de energías renovables, es algo que le cuesta al mercado dimensionar con precisión. Pero otro papel igualmente fundamental de la Banca de Desarrollo es el ayudar a los países no solamente en la generación de conocimiento, sino también en algo que a veces se subestima. Los Gobiernos de las regiones cambian continuamente, cada cuatro o cinco años hay un cambio de Gobierno y, en ocasiones, esa inestabilidad hace que las políticas públicas no tengan la presencia ni la estabilidad necesaria para poder rendir los frutos que se espera de ellas.

La Banca de Desarrollo puede ayudarles a los países a construir estrategias de desarrollo a mediano plazo que de alguna manera sobrepasen los vaivenes a corto plazo asociados con los cambios de Gobierno, dando –independientemente del matiz del Gobierno en turno– sugerencias y ayuda en la visión de las políticas públicas que les permita a los países construir soluciones de mediano plazo, que es algo que nos falta mucho. Tenemos demasiados cambios de políticas en el muy corto plazo.

En suma, yo veo todavía, y por muchas décadas por venir, un papel fundamental de la Banca de Desarrollo y ojalá, insisto, se siga fortaleciendo, tanto en términos financieros como de las personas que trabajan en ella y su institucionalidad, para generar conocimiento y sugerencias de políticas públicas a los Gobiernos, acordes con los retos que tenemos.

P./ ¿Cuál cree usted que es el rol diferenciador de CAF en la región?

Cada institución de desarrollo, y me refiero a las tres principales la CAF, el BID y el Banco Mundial, tiene sus fortalezas y sus debilidades. El Banco Mundial puede aportar una visión global y nos puede traer lecciones de algo que se hizo bien en Vietnam y algo que se hizo mal tal vez en Sudáfrica, y aprender de lo bueno y lo malo del resto del mundo. El BID tiene la ventaja de estar en Washington y ser un puente entre las instituciones y las entidades financieras que están en Washington: el Fondo Monetario, el tesoro de EE. UU. La CAF tiene una ventaja comparativa muy importante. Es una institución que la región percibe como totalmente propia, en donde los países de la región son los que llevan el mando del gobierno de la CAF y, por lo tanto, se ve como un banco amigo, no es que los otros no sean un banco amigo, pero como un banco más de la propia región. Esto le permite a la CAF poder dar ayuda que no se ve viciada por estas nociones viejas de que se está reflejando el consenso de Washington o percepciones a la naturaleza. 

Esa fortaleza para la CAF implica que, en caso de fortalecerse financieramente como lo ha venido haciendo, y aquí hay que felicitar los esfuerzos que ha hecho su presidente Sergio Díaz-Granados y todo su equipo, así como los esfuerzos que ha venido haciendo su departamento de investigación para mejorar sus capacidades de conocimiento y sus capacidades de generar ideas para la región, como esto que estamos celebrando ahora, los 20 años del informe de desarrollo de la CAF.

P./ Hay dos tendencias globales que vamos a plantear y a discutir en esta publicación, que son la digitalización y el cambio tecnológico, obviamente, y la preocupación por la sostenibilidad que motiva la transición energética. ¿Qué oportunidades y qué desafíos considera usted que plantea este contexto para cerrar las brechas de desarrollo en América Latina y el Caribe?

Son dos retos muy complejos. Sobre algunos de ellos, sabemos un poco más; sobre los otros, la región y el mundo en general ya han venido trabajando desde hace por lo menos dos décadas en la transición energética y el desarrollo de las energías renovables.Entendemos que eso requiere cambios regulatorios importantes para poder promover las energías eólicas y solares.Entendemos también que puede haber una intervención pública muy importante para reducir el riesgo en programas innovadores, pero hemos avanzado bastante, creo que tenemos una clara dirección y podemos seguir avanzando con financiamiento, con mejores regulaciones y con programas de promoción.El tema del cambio tecnológico y los últimos desarrollos, particularmente de inteligencia artificial, son un poco más complejos porque sabemos menos. En realidad, esto de la inteligencia artificial no lo entendemos todavía, y no hablo aquí solamente de América Latina, creo que esto es cierto a nivel mundial, exactamente en las implicaciones para el mercado laboral y para el desarrollo de las empresas.

Sabemos que se van a requerir más capital humano y más habilidades, pero exactamente si las empresas van a demandar más personas con ciertas habilidades y menos personas con otras es todavía un tema que está evolucionando.Y lo que esto implica es que la región debe prepararse para responder con agilidad y con pragmatismo frente a situaciones que se van a ir desarrollando.Y aquí tenemos un reto también, porque nuestros mercados laborales no están bien diseñados para hacer eso.Aún si ignoramos los temas de protección social, la simple necesidad de responder al cambio tecnológico y a la inteligencia artificial, por sí sola, requeriría cambios en nuestra visión de las regulaciones de despido y de segmento social, en los salarios mínimos, en la flexibilidad de los horarios y de los espacios de trabajo para que podamos responder de una manera ágil a estos nuevos desarrollos.

P./ Hay una discusión en este momento acerca del crecimiento y la inclusión como objetivos de desarrollo sostenible, que no siempre van de la mano. Algunos argumentan, por ejemplo, que podría haber una tensión en la medida en que algunas políticas redistributivas reducirían los incentivos al crecimiento, y otros argumentan espacios en los que hay sinergias entre estas dimensiones de inclusión y crecimiento. A su vez, hay espacios de sinergias y tensiones también entre ambas decisiones, que pueden ser específicos a la situación de cada país. Sabemos que esta es una región bastante heterogénea. ¿Qué opina usted de esa discusión de crecimiento e inclusión?

Yo soy de los que están en el lado en donde hay grandes sinergias entre mejorar la inclusión social y mejorar el crecimiento. A veces, cuando los economistas vamos a la escuela, nos enseñan que hay un intercambio entre eficiencia y equidad, y a veces nos quedamos con esa idea de forma permanente. Creo que esa idea, en el caso particular de América Latina —no hablo de Francia, Dinamarca o Corea—, en general está equivocada. Hay grandes espacios para mejorar la equidad y la eficiencia en la región, porque precisamente estamos en un contexto en donde un diseño disfuncional, anticuado de la protección social y de los instrumentos tributarios, como los regímenes especiales para las empresas, son simultáneamente causas de una protección social que no funciona bien y de una baja productividad. Por lo tanto, si entendemos esas sinergias, tenemos una inmensa oportunidad para rediseñar los sistemas tributarios y mejorar los de la protección social, avanzando por el lado de la equidad y de la productividad. Y aquí yo creo que si lográsemos tener un entendimiento de esto, más allá de visiones ideológicas y con un mayor pragmatismo, tendríamos una gran oportunidad para avanzar simultáneamente. Yo no creo que podamos tener crecimiento sostenido sin más inclusión social, ni más inclusión social sin crecimiento sostenido. No es uno o lo otro, sino que requerimos los dos.