Nora Lustig

Entrevista

Un gusto estar aquí y poder conversar sobre temas tan importantes para nuestra región, tanto en aspectos económicos como sociales. Respecto a los avances y retos que todavía enfrentamos en materia de pobreza y desigualdad, voy a empezar por comentar el tema de la pobreza. El primer punto que quisiera resaltar es que América Latina es una región con un exceso de pobreza. ¿Qué quiere decir esto? Que cuando comparamos a los países de América Latina con otros con el mismo ingreso por habitante, la pobreza está por encima.

Todos los países de la región, cuando uno hace un análisis cuantitativo de la relación pobreza-ingreso por habitante, están, en promedio, por encima de lo que están otros que tienen el mismo nivel de desarrollo. Y una de las fuentes esenciales de por qué hay un exceso de pobreza es precisamente porque es una de las regiones más desiguales del mundo. El desafío de la pobreza y la desigualdad, de alguna manera, van juntos. Sin embargo, la pobreza está altamente vinculada a lo que ocurre con el desempeño económico. Y, desafortunadamente, en general, el de América Latina ha sido mediocre, con algunas excepciones. Los datos más recientes también nos están enfatizando la preocupación de que es una región que realmente no puede tener un crecimiento alto, sostenido e incluyente.

En términos de la proporción de población pobre en la región, como parte del total, ha habido un descenso. En 1990, según la CEPAL, alrededor de un 50 % era pobre; esto ya ha descendido a alrededor del 25 %, 27 % en los datos más recientes, dado que la población también ha crecido y el número de pobres hoy no es tan diferente al de principios de los años 90.

P/ ¿Cuáles considera que son esas barreras principales y estructurales que limitan las oportunidades de la población?

Creo que la razón por la cual la población tiene un exceso de pobreza, en gran parte, es porque es una de las regiones más desiguales del planeta. Niveles semejantes a los de América Latina se encuentran en algunos países de África, pero en el resto del mundo no son tan intensos como los que padece nuestra región. Lo que ha pasado, sin embargo, también es interesante porque durante un periodo de tiempo que coincide con la primera década de este siglo, la desigualdad cayó en prácticamente todos los países. Ese es un fenómeno que hay que hacer notar porque es inusitado, prácticamente nunca ocurre de manera significativa y en tantos países al mismo tiempo. Lo curioso es que sucedió en países en que había tasas de crecimiento buenas, por el auge de las materias primas que tuvimos a principios de este siglo, y en países que no crecieron tanto.

Entonces, se presentó en prácticamente toda la región y podemos vincularlo, principalmente, a lo que ocurrió en el mercado laboral en particular, con los salarios relativos de la población con alta calificación versus los trabajadores con menor calificación: esos salarios relativos disminuyeron por varias razones. Una de ellas fue porque los patrones de demanda de empleo cambiaron a favor de la clase trabajadora con menos calificación. También, durante las décadas de los 90 y principios de los 2000, una expansión de la educación. Esto llevó a que hubiera más personas con su mano de obra calificada. Y por último, tal vez un elemento importante es que fue un período en que también aumentaron los salarios mínimos reales, y esto contribuyó a que la brecha entre trabajadores altamente y menos calificados se redujera. De tal modo que ahí tenemos una serie de lecciones y de políticas públicas que son importantes de mantener en la mira, tanto el elemento que tiene que ver con el aumento de la cobertura de la educación, como las políticas del salario mínimo. Desafortunadamente, esa caída en la desigualdad no se ha sostenido y, a partir de 2012 o 2015, dependiendo del país, vemos que, incluso, empezó a subir. De ninguna manera ha subido tanto como lo que había caído en el período de descenso, pero no es un proceso que haya continuado y entonces tenemos que ver qué otros elementos se deberían de poner en práctica para que continúe el proceso de disminución de la desigualdad.

Todo esto que he contado tiene que ver con la desigualdad, principalmente en el mercado laboral, y también qué es lo que ocurre con las transferencias. Pero la información que se usa para medir este tipo de desigualdad no incluye realmente a la población más rica. Y cuando tenemos acceso a información que sí la incluye, lo que vemos es que la concentración es muy fuerte, que puede haber disminuido en algo también en el período en que se redujo la desigualdad del ingreso laboral, pero siguen siendo índices de concentración de los más altos del mundo. En términos de cuánto detenta de la riqueza y del ingreso, por ejemplo, el tope, el 1 % que está en la parte más alta de distribución, América Latina está entre las más altas del mundo.

P/ ¿Cuáles son las barreras principales estructurales que limitan las oportunidades?

Bueno, ¿por qué estamos en un mundo tan desigual en América Latina? Algo tiene que ver con la dinámica a nivel macroeconómico, porque el tipo de desarrollo que se da no genera suficientes empleos para ofrecer oportunidades a las personas que vienen todavía con menores niveles de educación o de capacitación.

Lo que hemos observado, en general, en los países que se han desarrollado, es que durante el proceso de crecimiento, para que sean sostenidos e incluyentes, la población que está empleada en sectores de baja productividad se traslada, por la fuerza de la demanda por bienes y servicios, a los sectores de más alta productividad. Algo ocurre en la región para que eso no se dé, y yo debo decir al público que creo que no sabemos por qué eso no ocurre, que en realidad ignoramos por qué las economías no crecen.

Los economistas debemos de actuar con humildad y decir que tenemos muchas hipótesis y que hemos intentado diversas políticas en muchos países y todavía no alcanzamos la respuesta. Eso es por el lado de la dinámica macroeconómica. También tenemos una dinámica que pasa a nivel microeconómico, de los hogares, de lo que ocurre con las personas en términos de su capacidad de adquirir una situación mejor para poder elevar su nivel de vida, de las familias, en el tiempo. Y lo que observamos es que en América Latina, aproximadamente el 50 % en promedio de lo que ocurre con las personas en su edad adulta en cuanto a capacidad de generación de ingresos, educación, etc., está determinado por factores hereditarios. ¿Qué son factores hereditarios? ¿Dónde nació uno? Para el que nació en un sector rural y en zonas pobres, la probabilidad de que logre superar esto es relativamente baja. Para el que nació con padres de baja educación, la probabilidad de tener más educación en el futuro también es más baja que para los que nacen en familias altamente educadas. Y, también, algo muy importante en las regiones es que quien no es de color blanco, también puede tener probabilidad menor de lograr objetivos de crecimiento y desarrollo que si es perteneciente a la población blanca. Desafortunadamente, en la región sí se encuentra todavía que el color de la piel determina mucho de lo que ocurre en términos de las oportunidades.

P/ La política fiscal de los Estados tiene impactos distributivos y en la pobreza son particularmente importantes. ¿Qué tan igualadora ha sido la gestión fiscal en los países de América Latina y el Caribe? ¿Cómo se compara con otras regiones? ¿Qué instrumentos tienen mayor impacto?

Uno de los instrumentos que el Estado tiene para modificar la desigualdad –que viene, como decíamos, de factores hereditarios y sistémicos, institucionales y macroeconómicos– es a través de la política redistributiva, que se puede implementar con instrumentos fiscales como los impuestos y las transferencias. Nosotros, en el Instituto Compromiso con la Equidad de la Universidad de Tulane, hemos desarrollado una metodología comprensiva y comparable que nos permite analizar el impacto de la política fiscal en muchos países del mundo. De hecho, en nuestra base de datos ya tenemos 77 países, por lo que podemos comparar América Latina con otras regiones. De hecho, nuestra base de datos es la única que cubre toda la región con datos sobre redistribución.

El primer punto que me gustaría mencionar es que América Latina es muy heterogénea en este sentido. Hay Estados muy grandes, como Argentina y Brasil, donde el tamaño del Estado se parece al de los países avanzados, incluso a los nórdicos. Y hay Estados tan pequeños, como es el caso de Guatemala, que prácticamente no recaudan ni redistribuyen nada. Esto determina también cuánto se puede redistribuir, lo que es heterogéneo en la región. Pero, en promedio, América Latina redistribuye más o menos lo mismo que otros países de ingreso medio alto. No es particularmente mala en términos de lo que ocurre por el lado redistributivo cuando se le compara con pares, pero definitivamente redistribuye menos que los países avanzados.

La Unión Europea, EE. UU., Canadá, todos redistribuyen más y las diferencias pueden ser del doble o un poco más del doble. Pero una cosa que sí es preocupante en la región es que cuanto más se dedica al gasto social, mayor es el efecto redistributivo, o sea, más cae la desigualdad, eso es una buena noticia. América Latina, desafortunadamente, y comparada con lo que vemos en otros países, es más desigual pero no dedica más recursos para la redistribución.

Es decir, va en sentido contrario. A mayor desigualdad prefiscal (antes de que el fisco haga su acción de redistribución) no necesariamente observamos un esfuerzo redistributivo mayor. Esto es desafortunado, porque uno lo que esperaría es que cuanto mayor sea la desigualdad prefiscal, mayor el esfuerzo por reducirla.

El otro elemento que me gustaría mencionar es que en América Latina no observamos una diferencia en términos de la caída de la desigualdad por los instrumentos fiscales comparada con otros países de ingreso medio alto, o sea, con pares, no con los avanzados. Una cosa que sí hemos observado en la región es que en una serie de países la política fiscal aumenta la pobreza. ¿Qué quiere decir esto? Que una proporción de los pobres son pagadores netos al fisco. Reciben en transferencias en efectivo menos de lo que pagan en impuestos, sobre todo indirectos como el IVA y otros específicos como hay en varios países a cierto tipo de consumo. Y esto para nosotros es un resultado que no debiera de ocurrir en ningún país, principalmente en ninguno de ingreso medio alto; la política fiscal debería hacer que los pobres fueran pagadores netos.

P/ ¿Cuáles son los instrumentos que pueden ser más promisorios para reducir la desigualdad y a la vez mejorar la inclusión de manera perdurable y sostenible en el tiempo?

Para poder mejorar el impacto de la política fiscal en la desigualdad y, sobre todo, eliminar el tema que mencioné hace un momento, que en varios países la política fiscal empobrece a los pobres porque un grupo de pobres es pagador neto al fisco. Aquí no estoy tomando en cuenta, por cierto, las transferencias en especie, no es educación pública o salud lo que estoy contemplando, pero, como siempre digo, es muy importante, pero no sé cómo la pobreza se mide por pobreza monetaria en este caso. Lo que queremos es que el fisco no solamente elimine la pobreza extrema, sino que no haga a ninguno de los pobres pagadores netos. Para esto, posiblemente, uno de los instrumentos que ha sido muy potente en reducir la pobreza extrema a través de la política fiscal son las transferencias en efectivo. Y aquí hay una discusión sobre si las transferencias deben ser universales o focalizadas.

Yo creo que esa discusión tiene que hacerse contemplando cuál es el tipo de objetivo. Las transferencias universales, obviamente, son mejores en el sentido de que no tienen errores de exclusión, pero para poder llegar a reducir o eliminar la pobreza extrema tendrían que ser muchísimo más altas de lo que son hoy. Y ahí nos enfrentaríamos a la imposibilidad de que sean financiables, y también, si son financiables con impuestos, las ineficiencias que se generarían por el incremento de los impuestos que esto conllevaría.

Entonces, cuando proponemos transferencias universales en nuestra región, estamos diciendo, de alguna manera, que preferimos pagar a gente que no lo necesita. Es decir, tener errores de inclusión para no tener ningún error de exclusión. Pero con eso lo que estamos haciendo es enfocar menos de los recursos destinados a las transferencias a la población que más lo necesita. Entonces, las transferencias, que son un elemento muy importante, deben de mantener un componente focalizado y generoso para erradicar la pobreza y eliminar el elemento que mencioné hace un rato, en los países en que esto existe, de que una parte de la población pobre sea pagadora neta al fisco. Ese es un instrumento.

Los otros instrumentos, obviamente, que son importantes y que están siendo subutilizados en la región, son el impuesto a la renta, sobre todo, qué es lo que pasa en el tope de la distribución, donde tenemos muchas tasas marginales, muy por debajo de la mediana en los países avanzados. Y el impuesto sobre la riqueza sigue siendo muy poco utilizado, sobre todo el de la propiedad y la transferencia de riqueza, como sería el gravamen  a la herencia.

P/ La protección social se ha robustecido en muchos países, pero a pesar de los avances en la cobertura, la suficiencia sigue siendo muy limitada, en especial para los grupos pobres. ¿Cómo valora usted los esfuerzos realizados para ampliar la cobertura, especialmente a través de programas no contributivos?

Como he mencionado, uno de los objetivos fundamentales de la política fiscal y redistributiva no tiene que ser únicamente la reducción de la desigualdad, sino también la disminución y, ojalá, la erradicación de la pobreza extrema en nuestros países. Lo que se necesitaría con transferencias orientadas a la población pobre para erradicar la pobreza extrema, en muchos casos, es muy poco como proporción del gasto total. Entonces, es más bien un asunto de decisión política. A la fecha, en promedio, en nuestra región, las transferencias cubren un tercio de la brecha de pobreza extrema, o sea, dos tercios no se cubren. Lo que quiere decir que tendrían que ser bastante más generosas que hasta ahora, y asimismo cubren alrededor de un 50 % en promedio, aunque esto varía mucho entre países, de la población en pobreza extrema. Al mismo tiempo, un 40-41 % en promedio, va a población no pobre, o que no son pobres moderados ni pobres extremos. O sea, estamos asignando parte de las transferencias a sectores que no las necesitan. Entonces, el uso de los instrumentos no contributivos es sumamente importante, porque la informalidad hace que muchos de los beneficios que son parte del sistema de seguridad social no llegarían a la población pobre. Los sistemas no contributivos son muy importantes, pero creo que, como dije hace un momento, es importante tomar en cuenta en qué medida es necesario tener transferencias focalizadas, que su nivel sea suficientemente generoso y que, a su vez, también, traten de cubrir a toda la población en estas condiciones para que la pobreza extrema sea erradicada.