Juliano Assunção

Entrevista

P./ El desarrollo sostenible involucra objetivos en torno al crecimiento oficial y a la protección de la naturaleza. Y esos objetivos tienen múltiples puntos de tensión, pero también algunas sinergias prometedoras. En su opinión, ¿cuáles fueron los principales factores o fallos del mercado y del Estado que tensaron los objetivos del desarrollo económico y de la protección ambiental en el pasado, y dónde ve las mayores oportunidades para generar estas sinergias entre el desarrollo económico y la sostenibilidad ambiental?

Sí, en desarrollo económico y medioambiente, la sostenibilidad es una cuestión tan importante como compleja. Esto se remonta al periodo de la Revolución Industrial, cuando realmente creamos formas de cambiar el estándar de vida de la sociedad moderna. Pero esas formas se basaban mucho en el uso de combustibles fósiles y su utilización, y a pesar de impulsar toda una economía que se desarrolló en diferentes países del mundo, de manera colateral generó un patrón de emisiones de gases de efecto invernadero, gases que terminaron acumulándose en la atmósfera y promoviendo el calentamiento de la Tierra, del cual no éramos conscientes en ese momento. En realidad, esta era nuestra conciencia sobre los problemas y las cuestiones asociadas al desarrollo como sociedad. 

De cierta manera, hubo un momento inicial en el que ni siquiera fue una falla del mercado, sino simplemente un desconocimiento de este efecto colateral del desarrollo. Cuando miramos hoy en día, de hecho, hay una falla en el mercado, en el sentido de que reconocemos que todas las decisiones relacionadas con el consumo de combustibles fósiles no logran internalizar el costo social de esas medidas. Y estamos en un proceso en el que existe una consecuencia muy dramática de estas emisiones en términos del clima. La temperatura ha cambiado de manera significativa y los científicos indican que cambiará aún más en los próximos años si este patrón de emisiones continúa. 

Entonces, creo que el gran desafío para la humanidad es cómo conciliar este proceso de desarrollo económico, que es necesario para mejorar los estándares de vida de la sociedad moderna y, al mismo tiempo, crear condiciones para que este proceso conviva de manera armónica con el medioambiente, que sea compatible con la protección, principalmente de los ecosistemas. Pero, por otro lado, también hay posibilidades de sinergia que están implicadas en el hecho de que nos encontramos muy lejos de alcanzar nuestro potencial productivo. Hemos explotado varios recursos naturales de manera bastante ineficiente a lo largo de las últimas décadas. Esto nos ofrece una oportunidad de hacer más con lo que tenemos, de producir más con el uso de los recursos naturales. 

Para mí, el gran punto de contacto entre la agenda de desarrollo económico, la desigualdad social y la protección del medioambiente es, justamente, hoy en día, encontrar caminos para usar mejor los recursos naturales, entendiendo que necesitamos tener en cuenta los costos de nuestras decisiones como sociedad. 

P./ Ahora, sobre las negociaciones climáticas, esta noción de justicia tiene una importancia central en los acuerdos climáticos globales. Y cuatro aspectos frecuentes en estas discusiones son las responsabilidades históricas en las emisiones, los impactos desiguales del cambio climático, la disparidad de desarrollo entre países y la insuficiencia de los compromisos de reducción de emisiones en la NDC. Sobre esto, ¿cuál es su reflexión respecto a esos componentes y qué mecanismos podrían incentivar a los países a asumir convenios más ambiciosos y equitativos en la lucha contra el cambio climático? 

Creo que la justicia climática es una perspectiva relativamente reciente en la discusión, tanto en la agenda climática como en la discusión de desarrollo. Mi percepción tiene que ver con el hecho de que, cuando observamos los ingresos o la riqueza de las diferentes sociedades, está implícito un proceso de emisiones. Tienes un patrón muy claro entre las emisiones de gases de efecto invernadero y el ingreso per cápita, es muy evidente. 

En cierto sentido, la justicia climática tiene que ver con que esos países, que tienen una posición más cómoda, son los que han causado más daño en la agenda climática y lo continúan haciendo; son países con un ingreso per cápita más alto que los demás. Esto nos coloca en una posición más factible en la que la acción de mitigación, de reducción, debería ocurrir de manera más importante precisamente en los lugares que tienen más recursos financieros para hacerlo. 

De esta forma, la agenda de justicia social, para mí, tiene un componente muy relevante que es el de que los países más ricos del mundo tienen mucho que aportar, tienen las condiciones para hacerlo y por ello, deben contribuir más a esta agenda climática. Y hay otro elemento de la justicia climática que es que los países más expuestos a los cambios, las inundaciones, 

Entonces, creo que la cuestión de la justicia se presenta de manera muy clara en esta situación, precisamente por dicha contradicción. Por un lado, los países ricos son los que más emiten, los que más contribuyen a que el problema sea mayor y, por otro lado, los países más expuestos son aquellos que, de hecho, son vulnerables. Por lo tanto, una cuestión de justicia debe ser parte integral de la discusión climática. 

P./ Sobre la mitigación energética, el cambio climático y la protección de los ecosistemas, tienen áreas en común, pero también pueden entrar en conflicto. En su opinión, ¿cuál debería ser el papel de los biocombustibles y la energía hidroeléctrica en el futuro del país, considerando el equilibrio entre la mitigación y la protección de los ecosistemas?

Sí, la cuestión de la mitigación del cambio climático, las emisiones de gases de efecto invernadero y la protección de los ecosistemas presentan configuraciones diferentes en distintas partes del planeta. Típicamente, en el mundo de los altos ingresos, los países del norte suelen ser países que ya están en el límite de sus posibilidades productivas. De tal forma que, por ejemplo, cuando Estados Unidos aumentó el contenido de etanol en la mezcla de la gasolina, el precio del trigo subió porque cuando en un país donde estás utilizando los recursos de manera más eficiente necesitas asignar algunos bienes para una determinada actividad, van a faltar para otras. Entonces tienes esta tensión más explícita en estos países de ingresos más altos. Sin embargo, en los países de ingresos más bajos y, en particular, los países de América Latina, especialmente Brasil, por razones históricas, son países que han explotado su territorio con el objetivo principal de ocuparlo.

De esta forma, en Brasil, desde la llegada de los portugueses, hemos observado un proceso de ocupación del territorio que no buscaba la producción económica más eficiente para cada área, sino más bien ocupar el territorio. Y esto tuvo diferentes formas en distintos Gobiernos con un auge más reciente bajo el mando militar, que realmente decidió ocupar la Amazonía de manera bastante artificial, con mucha política pública, lo que terminó generando un gran daño para la sociedad. Entonces, en esos países, esta tensión es menor, porque hay áreas que están muy por debajo de su potencial productivo. Así que la discusión sobre biocombustibles en Brasil no presiona la deforestación. Incluso, tenemos algunos estudios que muestran lo contrario, ya que en algunas áreas desarrolladas con actividades más intensivas que emplean más personas por hectárea, que utilizan más capital y más inversión por hectárea, en realidad se disminuye la presión sobre la deforestación. Así, creo que lo interesante de esta tensión potencial entre la mitigación climática y la protección de los ecosistemas es que tiene una dirección muy clara. En los países tropicales esta tensión está mucho menos presente que en los países del norte de ingresos más altos.

P./ La protección de los ecosistemas y la biodiversidad está entre los mayores desafíos de la agenda de sostenibilidad. En parte puede ser por la dificultad de identificar y medir los beneficios que obtenemos de ellos. En su opinión, ¿cuáles serían los instrumentos más prometedores para la protección y recuperación de nuestros ecosistemas y la biodiversidad, y qué restricciones se imponen debido a la falta de capacidades institucionales y de implementación en la región? 

La protección de los ecosistemas, principalmente en los países tropicales, que también suelen tener un Estado más pequeño, históricamente, es un desafío que tiene muchas dimensiones, pero creo que es un desafío que requiere una acción gubernamental muy contundente. No existe ningún tipo de mercado bien estructurado, ni siquiera entendemos con mucha precisión los servicios ambientales, entonces, una lógica de mercado en la que tienes decisiones descentralizadas sobre qué hacer y dónde hacerlo, no funciona en el caso de la protección de los ecosistemas porque no hay ninguna estructura organizada que se beneficie de los servicios ecosistémicos. Pero sabemos que son muy importantes y cruciales para nosotros, ya sea para nosotros los brasileños, para nosotros en América Latina o para la humanidad en su conjunto, porque desempeñan un papel en varios sistemas globales que son extremadamente importantes para la vida humana. 

Sin embargo, el Gobierno es el único actor que tiene las condiciones para hacerlo porque realmente necesitas incorporar en tus decisiones la importancia de estos ecosistemas y utilizar instrumentos que sean efectivos para este fin. En Brasil tuvimos un gran avance a principios de los años 2000, cuando comenzamos a utilizar tecnología, información estratégica para monitorear la deforestación casi en tiempo real y, a partir de ahí, tomar medidas gubernamentales para combatir la deforestación. Fue un proceso muy exitoso en el que incluso en un entorno donde el Estado tiene una capacidad limitada de acción, se utilizó tecnología para aumentar mucho la efectividad de la política pública. Tenemos algunos estudios en el CPI donde tratamos de cuantificar esto y podemos mostrar con mucha claridad que la acción gubernamental fue absolutamente fundamental para la protección de los ecosistemas. Entonces, creo y espero que en el horizonte de algunas décadas, comprendamos mejor el papel de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos en las diferentes áreas y podamos desarrollar otros enfoques. Pero creo que lo que tenemos hoy para abordar estos problemas es básicamente la acción gubernamental a través de áreas de conservación, monitoreo satelital, una serie de elementos de política pública que están relativamente bien consolidados, y Brasil creo que tiene mucho que mostrar en esta área.

P./ ¿Cómo ve los precios del carbono como un instrumento de mitigación a nivel global y qué arreglos institucionales considera más prometedores para el futuro, ya sea impuestos, permisos negociables de emisión o acuerdos de mercados voluntarios?

La relación entre el precio del carbono y el clima, y la agenda climática ha estado presente desde que los economistas se involucraron en esta discusión. Porque, en cierto sentido, la agenda climática tiene que ver con lo que nosotros los economistas llamamos una externalidad. Es decir, es una situación en la que, cuando consumimos combustibles fósiles, no internalizamos el daño que estos causan en la atmósfera y los gases de efecto invernadero.

 No hay nada más natural que pensar en una forma de incorporar el costo social de las decisiones en el proceso de toma de decisiones de las empresas, de las familias y el precio del carbono sería un camino natural para esto. De hecho, se han establecido en varios lugares aplicaciones de precios al carbono. Europa desarrolló lo que llaman el mercado ETS, que es de carbono, principalmente enfocado en la industria. Tienes el mercado de carbono en California, hay países que adoptan impuestos sobre este elemento. Y todas estas iniciativas están muy bien mapeadas en una plataforma del Banco Mundial que monitorea la evolución del precio del carbono que está incorporado en cada una de estas aplicaciones. Cuando miramos los resultados de esta plataforma hay una característica muy clara, que es el hecho de que existe una dispersión enorme en los precios del carbono en estas diferentes aplicaciones. Esto ilustra una gran ineficiencia. 

Entonces, si por un lado estamos avanzando hacia una solución casi libre para el problema climático, por otro lado, lo estamos haciendo de manera muy ineficiente. Porque si hay algo que sabemos en economía es que el precio del carbono debería ser el mismo en todo el mundo, porque una emisión de una partícula en China es equivalente a una emisión de una partícula en Brasil, entonces no hay ninguna razón para que estos precios sean diferentes. Cuando realmente estemos comprometidos con la agenda climática, abordándola de manera eficiente, necesitaremos tener estos mercados integrados. Por eso, no creo que podamos hacer del carbono una pieza fundamental de la agenda de mitigación mientras estos mercados sigan segmentados. También creo que el mercado voluntario puede ayudarnos a ganar algo de volumen, algo de tracción, pero tiene ciertos límites, por lo que necesitamos un mercado con participación del Gobierno, que esté regulado y que haya esta integración entre los diferentes países. 

P./ Y sobre esta cuestión de la disparidad entre los precios del carbono, ya se refirió a la desigualdad entre los países ricos y los más pobres en esta lucha. ¿Podría desarrollar un poco más esto? 

Sí, la desigualdad en el precio del carbono que observamos entre estos diferentes países ilustra una gran ineficiencia. Hay una contraparte de esta ineficiencia que tiene que ver con el hecho de que hay muchas oportunidades para mitigar el carbono en algunas partes del mundo. En particular, en los países tropicales, que son países de ingresos más bajos, hay dos elementos importantes: hay mucho sol, en general los recursos renovables en esta franja tropical son bastante abundantes, y segundo, hay una posibilidad enorme de restauración forestal, pero esta no nos salvará de la crisis climática. Entonces, hoy en día, los países más ricos necesitan mitigar sus gases de efecto invernadero y podrían aprovechar una oportunidad que existe en los países tropicales. Esa oportunidad tiene dos elementos que son fundamentales. Por un lado, está asociado a la abundancia de recursos de energía renovable, porque estos países suelen ser muy soleados y tienen muchos recursos eólicos también. Y, en segundo lugar, hay un enorme potencial de restauración forestal en esta zona tropical. 

Aunque la agenda de restauración forestal no nos salve del problema climático, porque también tiene sus límites, puede comprarnos un tiempo que es muy valioso. Y, al mismo tiempo, sería una oportunidad para que la agenda climática contribuya a la protección de los ecosistemas en esta franja tropical, trayendo recursos a gran escala que serán importantes, tanto desde el punto de vista ambiental como desde el punto de vista social para estos países. Creo que este elemento de ganancia de eficiencia está muy alineado con la cuestión de la reducción de las desigualdades entre los países, precisamente porque tienes una necesidad de mitigación muy grande en aquellos de menores ingresos y se podría ganar mucho terreno en esta dirección.

P./ Y, por último, ¿qué institucionalidad requieren los instrumentos, los impuestos, los permisos negociables y todo lo que ya mencionó, y cómo evalúa las capacidades de los Estados de la región para implementarlos?

Es un gran desafío, quizás el más central, porque lo que los científicos señalan es que necesitamos implementar una reducción absoluta en el nivel de emisiones del planeta cuanto antes. De lo contrario, no seremos capaces de alcanzar la meta de mantener el cambio climático en una franja relativamente segura, que ya no será tan cómoda, y es inferior a los 2 o 1,5 grados, que son los parámetros que guían estas medidas climáticas. La cuestión es cómo llegamos allí. 

Lo que tenemos hoy es un proceso diplomático muy asociado a las conferencias anuales sobre el clima, las COP y otros círculos que se están formando alrededor de esto, que tienen un proceso, un cronograma, una velocidad de acción que es incompatible con el desafío que tenemos, además de un conjunto de políticas públicas que contribuyen a que el problema sea aún peor. Y tal vez el ejemplo más obvio de estas políticas es el subsidio a los combustibles fósiles, que aún existe en varios países. El FMI estima que lo que gastamos hoy en subsidios directos a los combustibles fósiles es del orden de 4 billones de dólares al año. 

Este es un elemento de política pública que no requiere ni siquiera tanta institucionalidad, pero sí el entendimiento de los diferentes países de que es importante actuar de manera concreta en relación con el clima, que podría ser adoptado de manera inmediata, con efectos muy relevantes sobre el patrón de emisiones. Y la justificación que a menudo se da es que, si se eliminan estos subsidios, habrá un impacto en la inflación y podría haber un impacto en la pobreza. Pero, en realidad, tenemos que abordar el problema desde una perspectiva económica tal vez más amplia, tratando de entender qué tipo de instrumento de política pública es más adecuado para cada problema. El instrumento de política pública que, históricamente, es más adecuado para lidiar con la inflación, es el de la tasa de interés, no un subsidio directo a bienes o servicios. 

Lo que tenemos para lidiar con la pobreza son programas como el de Brasil, el caso de Bolsa Familia. Programas que son transferencias directas de ingresos y que tenemos experiencias en todo el mundo que logran aliviar la cuestión de la pobreza. De esta forma, no hay, desde el punto de vista económico, justificaciones razonables para destinar presupuesto público para subsidiar el consumo de combustibles fósiles que tanto contribuyen a la agenda climática. 

Por un lado, creo que tenemos este desafío institucional de coordinar la acción de los países, que son relativamente pocos. El G20 representa el 80 % del problema, en términos generales, por lo que es un conjunto relativamente pequeño de países que pueden hacer mucho. Está este desafío de coordinación, que parece factible, pero, además, hay cuestiones mucho más simples que podrían adoptarse de manera inmediata, como el ejemplo más obvio: la reducción del subsidio a los combustibles fósiles. Entonces, creo que hay estos dos elementos. Por un lado, algunos desafíos de institucionalidad que serán necesarios para reducir las emisiones en niveles absolutos, pero, por otro lado, oportunidades que podemos tomar de inmediato y, con ellas, tener un impacto significativo en la agenda climática.