Aprovechar nuevas (y viejas) oportunidades: la agenda pendiente y el papel de la institucionalidad

A esta altura, resulta clara la necesidad de una estrategia de crecimiento apoyada en el potencial de las innovaciones tecnológicas como la inteligencia artificial, la digitalización y las energías renovables. Sin embargo, sin bases económicas sólidas que impulsen el crecimiento de manera constante, el salto hacia el desarrollo puede resultar insostenible. En este contexto, se hacen imperativas las políticas que promuevan la inversión, fomenten ganancias de productividad, fortalezcan las capacidades productivas locales y mejoren la infraestructura física y digital. Así estarán sentadas las bases para un futuro más competitivo (ver capítulo 2). 

Lo primordial es pensar en modelos de generación de riqueza inclusivos. Esto se logra a través del fortalecimiento de políticas que aseguren que todos los sectores de la sociedad se beneficien de estos avances. La región tiene una deuda pendiente en la reducción de la desigualdad y en la inclusión de poblaciones tradicionalmente marginadas, como las comunidades rurales, las mujeres, los ancianos, los jóvenes, los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes. Para cerrar las brechas existentes, es crucial invertir en capital humano, especialmente en la educación y la capacitación de las poblaciones más vulnerables. 

La región debe priorizar políticas que promuevan el acceso a una educación de calidad y habilidades tecnológicas (ver recuadro 3.2), fortaleciendo la capacidad de la fuerza laboral para adaptarse a las demandas de una economía global digitalizada y de una nueva política industrial con énfasis en los servicios no transables. 

Por ejemplo, un país como Colombia, ¿a qué se quiere dedicar? Queremos ser el país quizás de las energías verdes, del nearshoring, queremos ser el país en donde la biodiversidad se puede monetizar. Entonces, cuando uno como país entiende su proyecto productivo, puede organizar todas las políticas de cara a que eso funcione bien. Ese es un primer punto y no ocurre en la gran mayoría de los países latinoamericanos, con contadas excepciones. Cuando uno entiende el proyecto que quiere, entonces, diseña o implementa las políticas en los sectores acordes a eso, y eso incluye al sector de capital humano.

Con base en entrevista a Raquel Bernal

Por otro lado, la sostenibilidad debe ser un pilar central en la estrategia de crecimiento económico de ALyC. El avance tecnológico y económico no será viable a largo plazo si no está acompañado de una gestión responsable de los recursos naturales y de una transición hacia modelos más verdes y sostenibles. Afortunadamente, nuestra biodiversidad, la abundancia de ecosistemas y las condiciones atmosféricas privilegiadas de algunos países se puede convertir en una fuente de riqueza que trascienda la disponibilidad de materias primas. El potencial de producción de energía limpia es un claro ejemplo de que la transición energética puede generar un balance positivo para la región. Pero aprovechar esta oportunidad requiere políticas que incentiven la innovación en energías limpias, la reducción de emisiones y el uso eficiente de los recursos (ver capítulo 4). 

Avanzar en el triple desafío de crecimiento, inclusión y sostenibilidad en ALyC no solo depende de la implementación de reformas a las políticas públicas, sino también del fortalecimiento del ecosistema institucional que rige nuestras sociedades. Los Gobiernos centrales y subnacionales desempeñan un papel clave en la creación de un entorno que facilite estas transformaciones. La coordinación entre distintos niveles de gobierno es esencial para asegurar la coherencia de las políticas y su implementación efectiva. Sin una alineación clara de prioridades, los esfuerzos para promover el desarrollo económico sostenible pueden fragmentarse, especialmente en países con marcadas diferencias territoriales y capacidades administrativas dispares. El reto es asegurar que tanto los Gobiernos nacionales como los locales trabajen de manera sinérgica, maximizando los recursos y promoviendo marcos regulatorios estables y predecibles.

Las instituciones también juegan un rol central en este ecosistema. Las naciones con instituciones inclusivas tienden a tener mayor desarrollo económico a largo plazo, mientras que aquellas con instituciones extractivas, es decir, que benefician solo a una élite, experimentan estancamiento económico (Acemoglu et al., 2001). Un marco institucional sólido y transparente es crucial para generar confianza entre los actores económicos y sociales, promoviendo un ambiente favorable a la inversión, la innovación y la cohesión social. No se puede ocultar que muchas de las instituciones en ALyC enfrentan problemas de legitimidad y efectividad, agravados por la corrupción y la falta de rendición de cuentas. Para poder abordar los desafíos de inclusión, es necesario que estas instituciones logren ser más representativas, transparentes y eficaces en la provisión de los servicios públicos. Modernizar estas estructuras es, por tanto, fundamental para que las reformas de políticas públicas se materialicen y logren un impacto duradero y transformador.

Institucionalidad y capacidades del Estado

El éxito de las políticas públicas depende de la capacidad de los Gobiernos para diseñar, implementar y evaluar la normatividad de manera efectiva. Un Estado con instituciones fuertes, personal capacitado y procesos administrativos eficientes puede garantizar que las políticas públicas sean ejecutadas de forma coherente y sostenida en el tiempo. En un escenario opuesto, incluso las políticas mejor diseñadas están destinadas a fracasar, ya sea por falta de coordinación en su ejecución, ineficiencia en la distribución de recursos o dificultades para adaptarse a contextos cambiantes. Por tanto, el fortalecimiento de las capacidades estatales es un prerrequisito para que las políticas públicas logren sus objetivos y generen un impacto positivo en la sociedad. 

A grandes rasgos, las capacidades estatales se pueden definir como las habilidades que tiene el Estado de implementar políticas. Lo que varía, según la literatura, es la forma en que estas se miden. Elissa y Fotini (2018), por ejemplo, plantean que las capacidades estatales pueden medirse mediante tres funciones del Estado: extracción, coordinación y cumplimiento (compliance según el término original). Lindvall y Teorell (2016), en cambio, formulan que las capacidades estatales se pueden ver como el poder del Estado para lograr los objetivos que se propone, contemplando cómo usa e invierte sus recursos y su habilidad para ejercer este poder a lo largo del territorio controlado. Sanguinetti y coautores, en el RED 2015 (Sanguinetti et al., 2015), enmarcan las capacidades del Estado en cuatro grandes grupos. El primero, las capacidades burocráticas y administrativas necesarias para diseñar e implementar las políticas. El segundo, las capacidades legales, que incluyen aspectos como la capacidad de hacer cumplir contratos, derechos de propiedad y la existencia de un sistema judicial que resuelva disputas. El tercero, las capacidades de infraestructura, que hacen referencia a la facultad del Estado para ejercer control y presencia efectiva sobre su territorio, asegurando el cumplimiento de la ley y la provisión de servicios públicos de manera equitativa. Y, por último, la capacidad fiscal, definida como la habilidad del Estado para recaudar impuestos.

Los Worldwide Governance Indicators del Banco Mundial son una fuente de información que aborda y cuantifica tres de las cuatro dimensiones propuestas por Sanguinetti y otros (Sanguinetti et al., 2015): capacidad burocrática y administrativa, capacidades legales y capacidades de infraestructura. El gráfico 5.7 deja en evidencia que ALyC tiene un gran camino por recorrer en esas tres dimensiones. Las brechas se pueden evidenciar comparando el desempeño de los países de la OCDE con el promedio de los países latinoamericanos. Para los países del Caribe, también se observan brechas respecto a los países desarrollados, aunque las mismas no son tan pronunciadas. Los promedios regionales esconden, sin embargo, amplias heterogeneidades entre países. En el caso de América Latina, se observa que Uruguay, junto con Chile y Costa Rica en menor medida, presentan un buen desempeño en los indicadores analizados, llegando, en algunos casos, a valores más cercanos a los de los países de la OCDE.

Creo que los responsables de la formulación de políticas en la región realmente necesitan abordar la ampliación de la base de ingresos. En general, –a pesar de las tasas impositivas más altas de muchos mercados emergentes–, la recaudación de impuestos no es la mejor. Por lo tanto, cuando hablo de ampliar la base impositiva, también me refiero a más esfuerzos. Mencioné antes la digitalización como un vehículo para mejorar la recaudación. Es necesario realizar esfuerzos en ese sentido.

Con base en entrevista a Carmen Reinhart

Las capacidades fiscales de los países de la región, como es de esperarse, también son limitadas. El gráfico 5.8 muestra que la recaudación promedio en ALyC es cercana al 22 % del PIB versus un 34,2 % en los países de la OCDE. También, evidencia grandes heterogeneidades en el recaudo dentro de la región. Argentina y Brasil son los países que mayor recaudación obtienen, con cifras cercanas a un tercio del PIB, mientras que México y Perú recaudan entre el 17 % y el 18 % del PIB. La estructura fiscal en ALyC es relativamente homogénea, con una mayor preponderancia de los impuestos sobre bienes y servicios. En los países de la OCDE la participación de los impuestos al valor agregado es similar a la de los impuestos sobre rentas y ganancias, y las contribuciones a la seguridad social. Esta diferencia entre regiones responde a la estructura económica y productiva de ALyC, la misma que exige ampliar la base tributaria y limitar la evasión fiscal, temas centrales en un contexto de alta informalidad.

Un fenómeno estrechamente vinculado a las capacidades estatales en nuestra región es la corrupción, que no es otra cosa que el abuso del poder público para obtener beneficios privados. Y no se trata necesariamente de actos cometidos de manera unilateral por funcionarios. A menudo, la corrupción involucra la colusión entre funcionarios públicos y actores privados, como individuos o empresas, lo cual agrava su impacto y dificulta su detección y sanción (Fajardo et al., 2019).

Las capacidades del Estado no surgen de manera espontánea, son decisiones deliberadas. La sociedad tiene que dedicarle una parte de los recursos a construir esa capacidad, a tener mejor burocracia, a tener una rama judicial más eficiente, más profesional, a tener al mismo tiempo una capacidad fiscal mayor. Eso requiere un esfuerzo de mucho tiempo, continuo. Hemos tendido a ver al Estado como algo residual donde no se aplican los mismos estándares, la misma exigencia que se tiene en muchas empresas del sector privado a la hora de escoger al personal.

Con base en entrevista a Mauricio Cárdenas

La corrupción es un obstáculo para el desarrollo por, al menos, tres grandes motivos. El primero, porque reduce la capacidad del Estado para proveer bienes y servicios de calidad. El segundo, porque compromete la productividad y el crecimiento de las economías. Según Fajardo y otros (Fajardo et al., 2019), aproximadamente un 2 % del PIB mundial se pierde en sobornos. Y el tercero, porque la corrupción debilita la confianza de los ciudadanos en el Gobierno y en las instituciones. También desacredita los sistemas democráticos. A nivel agregado, existe una relación negativa entre la percepción de corrupción por parte de los ciudadanos y la confianza en el sistema democrático (Fajardo et al., 2019).

El Índice de percepción de la corrupción 2023, elaborado por Transparencia Internacional, ofrece una herramienta cuantitativa para comparar la percepción de la corrupción en la región con países seleccionados de la OCDE. En general, la percepción de la corrupción en ALyC es significativamente más negativa que el promedio de los países de la OCDE (ver gráfico 5.9). No obstante, la región presenta una considerable heterogeneidad. Mientras que países como Uruguay y Barbados muestran índices comparables a los de algunas naciones europeas, otros como Honduras, Guatemala, Paraguay y Bolivia exhiben niveles de percepción de corrupción alarmantemente altos, incluso para el contexto regional.

Pensar de forma integral en capacidades estatales en la región requiere considerar las capacidades de los Gobiernos regionales y locales. A lo largo de las décadas de 1980 y 1990, ALyC experimentó una enorme descentralización. Sin embargo, este proceso no ha estado siempre acompañado del desarrollo adecuado de las capacidades.​ Asimismo, a lo largo y ancho de la región coexisten niveles dispares de autonomía. Si bien algunas tareas vinculadas a la gestión ambiental y a la urbana y rural casi siempre caen en el ámbito de acción de los Gobiernos regionales y locales, tareas más complejas como la provisión de salud o de educación suelen presentar mayor heterogeneidad en cuanto a la separación de atribuciones entre el Gobierno central y los subnacionales. 

Las capacidades de los Gobiernos locales y regionales tienen efectos importantes sobre los niveles de productividad local, el bienestar de la población y la implementación de estrategias de adaptación ante retos globales como el cambio climático. El desempeño de los Gobiernos regionales y locales es clave para el cumplimiento de las ODS y el cierre de brechas sociales y económicas.​ Su capacidad para gestionar recursos, coordinar actores y adaptar las estrategias a las realidades locales es fundamental para garantizar que los ODS se traduzcan en mejoras concretas y tangibles.

Avanzar en la agenda de capacidades estatales en ALyC requiere, pues, priorizar el fortalecimiento institucional. Esto implica invertir en la modernización de las estructuras de la administración pública, garantizando que los organismos estatales cuenten con recursos suficientes y personal adecuadamente capacitado. 

Un aspecto clave es la profesionalización del servicio público. La implementación de sistemas meritocráticos en la contratación, promoción y evaluación de los funcionarios permitiría reducir la ineficiencia y la corrupción (Sanguinetti et al., 2015). La profesionalización de la función pública también otorga estabilidad al funcionario y le brinda una perspectiva de carrera laboral independiente de los ciclos electorales. En el caso de los burócratas, trabajar en promover la selección de funcionarios capacitados, motivados y honestos puede generar un efecto multiplicador: un Estado íntegro será atrayente para estos mismos perfiles (Fajardo et al., 2019). Un estudio reciente para Brasil destaca que la elección de funcionarios jóvenes está correlacionado con mayores inversiones en políticas de largo plazo, como la reducción de la desforestación y de las emisiones de GEI, sin que eso conlleve a una penalidad en términos de ingreso (Dahis et al., 2024). En el caso de los puestos políticos, es vital trabajar sobre los sistemas electorales y sobre la regulación del financiamiento de los partidos y de las campañas. Materializar esta agenda requiere reducir la brecha entre los marcos regulatorios y su implementación, para lo cual es clave fortalecer las capacidades de supervisión de los tribunales electorales y otros organismos de control, ampliar la severidad y el alcance de las sanciones y promover la transparencia y el control ciudadano (Fajardo et al., 2019).

Además de asegurar criterios de selección transparentes, también se requieren incentivos que permitan desarrollar el potencial de los funcionarios. En esta línea, Fajardo y otros (Fajardo et al., 2019) proponen potenciar el desarrollo de los funcionarios, la flexibilización de la estructura salarial y una mayor vinculación del salario y el desarrollo de carrera con las competencias, habilidades y esfuerzo del trabajador. 

Otro aspecto crucial es la digitalización del Estado. El uso de herramientas digitales puede mejorar significativamente la eficiencia y la transparencia en la gestión pública, facilitando la interacción entre los ciudadanos y el Gobierno, optimizando la prestación de servicios y reduciendo las oportunidades para prácticas corruptas (OCDE-CAF, 2024). Sin embargo, para que estas herramientas sean efectivas, es necesario desarrollar una infraestructura tecnológica adecuada y garantizar que, tanto funcionarios como ciudadanos, cuenten con las competencias digitales necesarias para utilizarla.

La digitalización del Estado puede facilitar la implementación y el uso de sistemas de control interno y externo que contribuyan a mejorar la gestión estatal (Fajardo et al., 2019). Por un lado, porque la digitalización puede reducir la discrecionalidad al estandarizar procesos y cerrar brechas de poder entre funcionarios y ciudadanos, o bien, llevar a cabo auditorías para detectar y sancionar irregularidades, siendo estos procesos más ágiles y fáciles de monitorear. Por otro, porque los mecanismos de control externo, como la participación ciudadana, pueden facilitarse a través de una mayor capacidad de producir y diseminar información con base en sistemas digitales.

Un cuarto punto clave, vinculado al anterior, implica fortalecer la capacidad del Estado para generar, gestionar y analizar datos en tiempo real. Esto permite una formulación de políticas más informada y adaptable, lo cual es particularmente importante en un contexto de rápidos cambios económicos, sociales y tecnológicos. La creación de mecanismos de monitoreo y evaluación, con indicadores claros y accesibles, permitirá hacer ajustes a las políticas en curso y garantizar que se logren los objetivos propuestos.

En cuanto a los Gobiernos subnacionales, es fundamental mejorar su capacidad administrativa y financiera. Muchas veces, estos niveles de Gobierno no cuentan con los recursos suficientes ni con las competencias técnicas y/o legales necesarias para implementar políticas efectivas. Esto puede abordarse a través de programas de capacitación continua y asistencia técnica específica, además de la creación de marcos legales que les otorguen mayor autonomía fiscal, permitiéndoles generar sus propios recursos para financiar las prioridades locales y extender su capacidad de financiamiento de manera sostenible.

Ciertas localidades son, a lo mejor, 10 o 20 veces más ricas que la región más pobre de ese mismo país. Es un drama eso, ¿verdad? Y ese drama, en buena medida, refleja el hecho de que los Gobiernos locales también divergen enormemente en cuanto a sus capacidades. […] América Latina está plagado de Gobiernos locales [—], de altos niveles de corrupción y desinterés por el desarrollo local. Y, justamente, esta variedad de capacidades públicas dentro de los países, entre sus regiones, es lo que causa estos grandes contrastes de desarrollo humano dentro de cada país.

Con base en entrevista a Sebastián Mazzuca

Por último, es importante fomentar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno. Para ello, es necesario desarrollar mecanismos de articulación intergubernamental que faciliten la alineación de políticas nacionales y subnacionales. La implementación de plataformas de diálogo y cooperación puede contribuir a que las políticas se adapten mejor a las realidades locales y que los Gobiernos subnacionales jueguen un papel más activo en el desarrollo económico y social, promoviendo soluciones que respondan a las necesidades específicas de cada territorio.

La economía política de las reformas 

La implementación de reformas en ALyC enfrenta grandes dificultades debido a una combinación de factores políticos, institucionales y sociales (Guizzo Altube et al., 2023). En primer lugar, la fragmentación política es un obstáculo central. Los sistemas políticos en la región suelen estar caracterizados por la falta de mayorías claras en los poderes legislativos y por coaliciones débiles. Esto complica el proceso de negociación y aprobación de reformas. Este fragmentado escenario favorece el uso del veto por parte de quienes tienen intereses particulares en mantener el statu quo, bloqueando reformas que podrían beneficiar al conjunto de la sociedad. Además, el corto ciclo electoral incentiva a los políticos a priorizar medidas de corto plazo que generen beneficios inmediatos sobre reformas estructurales de largo plazo que, aunque necesarias, pueden ser impopulares en el momento de su implementación. La inestabilidad política que caracteriza a la región suele socavar la capacidad de planificación de largo plazo de los Gobiernos.

Existe la necesidad de que los partidos tengan y se comprometan con programas que no sean lo que nosotros llamamos fisiológicos, el sistema de “tomar de aquí para allá”, de todo a corto plazo, todo se gana o se pierde ahora, en esta legislatura, y todo el pensamiento y energía en la próxima elección.

Con base en entrevista a Bianor Cavalcanti

Otro desafío importante es la resistencia de los grupos de interés que pueden ver afectadas sus posiciones privilegiadas por las reformas políticas y administrativas en el Estado. Los grupos empresariales, sindicatos o sectores burocráticos con poder de influencia en la toma de decisiones tienen incentivos para oponerse a las reformas que pretendan redistribuir los recursos o quieran cambiar las reglas del juego económico (Tommasi et al., 2010). Estas dinámicas se evidencian en las dificultades para avanzar en ajustes tributarios progresivos o en la formalización del mercado laboral, asuntos que suelen enfrentar una fuerte oposición organizada. La capacidad de estos grupos para movilizar recursos y ejercer presión política hace que muchas veces las pretendidas reformas sean debilitadas o abandonadas por completo.

Finalmente, los altos niveles de desigualdad social en la región generan tensiones que dificultan la creación de consensos amplios para avanzar en reformas estructurales, puesto que estas, cuando afectan de manera diferenciada a distintos grupos socioeconómicos, pueden provocar reacciones sociales adversas, como protestas o estallidos de descontento popular. Esto es particularmente evidente en los casos de reformas pensionales, ajustes fiscales o aumentos en los precios de servicios públicos. Este tipo de tensiones se radicalizan aún más en torno a la agenda de igualdad de derechos. 

Las reformas orientadas a garantizar la equidad de género, el reconocimiento legal y la protección de los derechos de las personas LGBTQ+, así como las medidas orientadas a prevenir y erradicar la discriminación por motivos de identidad de género u orientación sexual, suelen ser fuertemente rechazadas por los sectores conservadores de la sociedad. Estos acostumbran movilizarse bajo plataformas que promueven la defensa de los valores tradicionales y el concepto de familia nuclear, basado en la heterosexualidad y los roles de género binarios, limitando el avance en la agenda pendiente de inclusión. La capacidad de los Gobiernos para gestionar estas tensiones y articular un diálogo social inclusivo resulta clave para superar estas barreras y lograr que las reformas sean viables y sostenibles.

Álvarez et al. (2020) delinean acciones para promover la implementación de reformas de calidad, teniendo en cuenta las complejidades del entorno político. El primer paso para facilitar reformas efectivas es disponer de información clara y precisa sobre los costos y proyecciones futuras, como el envejecimiento poblacional. La evidencia internacional sugiere que las reformas fundamentadas en un análisis técnico riguroso, que cuantifique los desafíos y el costo de no actuar, son más exitosas. En temas de política de protección social, la región registra algunos avances en esta línea. Muchos países de América Latina, como Chile y Colombia, ya han desarrollado herramientas, como informes de pasivos contingentes y marcos fiscales de mediano plazo, para medir y proyectar los gastos del sistema de pensiones y otros componentes del sistema de protección social. Estas experiencias proporcionan lecciones valiosas para la región en cuanto a la importancia de extender el horizonte fiscal y evitar sesgos de corto plazo. 

Una segunda línea de acción propuesta por Álvarez et al. (2020) se ancla en la gradualidad de las reformas y en contemplar compensaciones a los potenciales perdedores. Para lograr la aprobación e implementación exitosa de reformas, es clave adoptar mecanismos graduales de cambio y regímenes de transición. Desde una perspectiva económica, los cambios estructurales, como las reformas de pensiones, requieren de una implementación suave para mitigar los desequilibrios financieros a corto plazo. Adicionalmente, disuadir la oposición a las reformas pasa por proteger a aquellos más afectados por ellas a corto plazo. Los mecanismos de compensación a los perdedores potenciales pueden prevenir que la falta de equidad socave la sostenibilidad de las reformas en el tiempo.