Protección de los ecosistemas y la biodiversidad

Las cualidades del ambiente que habitamos responden al conjunto de servicios de los ecosistemas. Las actividades humanas afectan el ambiente y la calidad de vida de las personas mediante la exposición a la contaminación y la pérdida de servicios ecosistémicos. Quienes realizan actividades con alto impacto ambiental lo hacen sin atender los costos que estos imponen a otros, lo cual ha motivado un conjunto amplio de instrumentos diseñados para lidiar con estas externalidades en los niveles local, nacional e internacional (figura 4.1). A continuación, se discuten las principales acciones y materias pendientes para la protección del ambiente, enfocadas en la protección de los ecosistemas y la biodiversidad.

La protección de los ecosistemas, principalmente en los países tropicales, […] es un desafío que requiere una acción gubernamental muy contundente. No existe ningún tipo de mercado bien estructurado […], no hay ninguna estructura organizada que se beneficie de los servicios ecosistémicos. Pero sabemos que son muy importantes y cruciales para nosotros […] porque desempeñan un papel en varios sistemas globales que son extremadamente importantes para la vida humana.

Con base en entrevista a Juliano Assunção

Acción # 1: Establecer áreas protegidas en ecosistemas relegados, fortalecer su monitoreo y garantizar su interconexión 

Entre los instrumentos de mayor foco para la preservación de los ecosistemas y la biodiversidad a nivel global se encuentra el establecimiento de áreas protegidas (AP). Estas involucran delimitaciones territoriales donde se imponen restricciones al tipo de actividades que pueden desarrollarse. Simplificando, pueden ser de tipo estricto, donde no se permite el establecimiento de personas ni el desarrollo de actividades económicas, o de usos múltiples, donde se permiten actividades en grado variable. 

Evaluar de manera exhaustiva la efectividad de las áreas protegidas es desafiante debido a la dificultad de establecer una comparación válida. Dos desafíos centrales son su emplazamiento y los efectos derrame. La evidencia sobre los efectos en la deforestación y la cobertura vegetal, que son los principalmente evaluados, muestra impactos modestos. Los efectos positivos suelen encontrarse en zonas con mayores presiones de degradación. A su vez, la evidencia sobre los resultados de derrame es mixta, presentando en ocasiones efectos positivos y, en otras, negativos de la protección en áreas circundantes, que parecen depender del valor productivo de las regiones bajo protección y la proximidad de vías de transporte (Reynaert et al., 2024).

La región ha mostrado un incremento significativo en la cobertura de áreas protegidas hasta alcanzar en la actualidad alrededor de un 22 % de la superficie terrestre, superando en cerca de 10 puntos porcentuales el agregado global. Presenta, además, un porcentaje similar de la superficie marítima. Cerca de un tercio de las áreas protegidas terrestres de la región son de tipo estricto, mientras que esta categoría alcanza la mitad de las áreas marítimas.

Además de la proporción de la superficie cubierta, resulta central para la biodiversidad que estas áreas incluyan una representación amplia de los diversos ecosistemas y que estas estén interconectadas, de modo que las especies pueden trasladarse entre ellas. En este aspecto, existen desafíos pendientes en la región debido al avance heterogéneo entre países (gráfico 4.10) y entre ecosistemas. Por ejemplo, mientras que la cobertura de áreas estrictas alcanza un 10 % en bosques, en zonas con predominio de pastizales es de solo 3 % (Brassiolo et al., 2023). 

Acción # 2: Apalancar la protección a través de las comunidades locales

En principio, las áreas protegidas de tipo estricto son las que mayor protección deberían ofrecer sobre las regiones cubiertas. Sin embargo, este no necesariamente es el caso. La protección efectiva requiere de esfuerzos costosos y continuos de monitoreo, e impone costos sobre individuos y empresas afectados por las regulaciones. 

Una manera de aliviar la tensión entre las necesidades de conservación y de sustento económico es la figura de arreglos de coadministración. Esto implica transferir a una comunidad local el derecho de desarrollar una explotación económica en el área protegida, de manera sostenible y con exclusividad. Tales arreglos ofrecen una fuente de ingresos genuina para las comunidades. A la vez, los derechos de propiedad generan incentivos para que las comunidades sean actores activos en los esfuerzos de conservación. 

La evidencia apunta a que no existen diferencias en la protección que brindan las áreas estrictas sobre las áreas mixtas, una vez que se tienen en cuenta las características geográficas (Reynaert et al., 2024; Rico-Straffon et al., 2022; Kere et al., 2017). Adicionalmente, la combinación de demarcación de áreas protegidas con la transferencia de derechos de explotación a comunidades locales e indígenas dentro de estas, o en zonas contiguas de transición, puede mejorar la protección efectiva (Sims y Alix-Garcia, 2017; Baragwanath y Bayi, 2020; Blackman, 2015).

Hay que generar recursos y que estos les lleguen sobre todo a los sectores más vulnerables de la población. […] Una de esas políticas que busquen, ante todo, mejorar las condiciones de vida en zonas rurales, donde la naturaleza es muy importante […]. La figura es cómo logramos traer el capital financiero para invertir en esa riqueza natural para proteger y que eso nos genere unos ingresos que hoy no tenemos.

Con base en entrevista a Mauricio Cárdenas

Acción # 3: Zonificación y regulación focalizada en ecosistemas clave 

Ciertos tipos de ecosistemas se destacan por su importancia para el bienestar humano y juegan un rol central para la respuesta al cambio climático. Por ejemplo, los manglares, humedales de agua dulce y bosques tienen un alto potencial de carbono, a la vez que moderan los ciclos hídricos; los glaciares son un reservorio natural de agua dulce vital en las temporadas secas. En consecuencia, existe un conjunto de regulaciones enfocadas en zonas y ecosistemas críticos. Ejemplos de estas son las leyes de bosques o antideforestación, así como de humedales y glaciares. Entre las políticas más conocidas se encuentra el Código Forestal de Brasil, que regula las actividades que se desarrollan dentro del área conocida bajo la definición legal del Amazonas: prohíbe la deforestación en las zonas de propiedad del Estado, y establece que al menos el 80 % de la superficie en tierras de propiedad privada deben preservar su vegetación natural. En Argentina, la Ley de Bosques estableció tres categorías según el estado de conservación de base de los bosques nativos, prohibiendo toda afectación de la cobertura natural en las zonas con mejor conservación (categoría 3).

La efectividad de las regulaciones basadas en zonificación o en ecosistemas depende crucialmente de las capacidades de monitoreo, sanción y cumplimiento efectivo. La escala territorial que comprende este tipo de regulaciones dificulta su implementación efectiva, en contraste con los esfuerzos relativamente más focalizados de las áreas protegidas. En el Amazonas brasileño, por ejemplo, casi la totalidad de la deforestación registrada es ilegal, y en su mayoría ocurre en bosques públicos, de manera fragmentada y en explotaciones de baja escala (Ferreira, 2023; Valdiones et al., 2021). Sin embargo, varios instrumentos aplicados para mejorar la detección temprana y focalizar los esfuerzos de monitoreo mostraron ser efectivos para reducir drásticamente el ritmo de la deforestación (Ferreira, 2023). 

Acción # 4: Expandir y fortalecer el diseño de los esquemas de pagos por servicios ecosistémicos

Los instrumentos para la protección de los ecosistemas basados en mecanismos de mercado buscan brindar incentivos económicos para que los hogares y empresas participen en acciones de conservación. 

Los pagos por servicios ecosistémicos (PES, por sus siglas en inglés) son mecanismos de participación voluntaria que compensan a los participantes por tomar una determinada acción de conservación. Típicamente involucran tres componentes: una fuente de financiamiento, en general, proveniente de fondos del Estado o de asistencia internacional; uno o más intermediarios que se ocupan del monitoreo e implementación; y los beneficiarios finales, quienes se comprometen contractualmente a adelantar las acciones de conservación a cambio del pago. 

América Latina y el Caribe ha sido pionera en la implementación de esquemas de PES y en la actualidad representa cerca de la mitad de los 550 programas conocidos a nivel global (Salzman et al., 2018), con ejemplos de programas implementados en gran escala en México y Costa Rica. En la región existen programas de nivel nacional en cinco países, aunque mayoritariamente son de nivel regional o local (Alpízar et al., 2020). 

En un principio, los PSE se centraron en la protección de las fuentes hídricas. En virtud de ellos, los productores participantes, ubicados en cuencas hídricas, reciben pagos por acciones de protección y manejo forestal y por reforestación. Paulatinamente, otros programas promovieron la captura y el almacenamiento de carbono, la conservación de la biodiversidad y de la belleza escénica (Wunder et al., 2008).

Los esquemas de PES no están exentos de desafíos. Primero, dependen de la preexistencia de derechos de propiedad bien definidos y robustos. Quienes participan de esquemas de PES deben poder demostrar la propiedad y tenencia legítima del área que postulan. Ello limita la implementación en regiones con territorios en disputa y de tenencia informal, situación frecuente en el contexto regional, además de dejar por fuera las actividades informales e ilícitas que se desarrollan en tierras públicas. 

Segundo, con frecuencia, dependen de una fuente de financiamiento pública o de asistencia internacional, por lo que son vulnerables a cambios en la disponibilidad presupuestal de los países o al contexto internacional. Esto responde, en parte, a las dificultades de medir de manera completa y certera los servicios brindados y la naturaleza difusa de los beneficiarios que, en ocasiones, imposibilita que contribuyan a los costos. 

Tercero, los esquemas son de participación voluntaria, por lo que no está asegurado por diseño que se cumpla el principio de adicionalidad¹. Hacer parte de los esquemas PSE es atractivo para los individuos cuando el beneficio supera los costos de participación, por lo que es posible que las parcelas que se postulan sean las de menor valor productivo y que, de cualquier manera, se hubieran conservado sin necesidad del programa (ver, por ejemplo, Jayachandran, 2023). 

Cuarto, aunque permiten sustituir en parte los ingresos que se hubieran obtenido por el desarrollo de una actividad con impacto ambiental, los esquemas de PSE no están exentos de impactos distributivos adversos. Es posible que, al resignar ciertas actividades productivas, disminuyan el empleo y los ingresos entre los hogares que no son propietarios de tierras. Las evidencias, en este sentido, son mixtas (Alix-Garcia et al., 2019; Villalobos et al., 2023).

Una primera dimensión para mejorar los esquemas de PSE es apostar por una mayor participación del sector privado en su financiamiento, particularmente en los casos donde los beneficios son más locales y donde existen sectores económicos directamente dependientes de estos servicios. Los casos más comunes son los sectores de ecoturismo y las empresas de provisión de agua potable. Otra vía es mediante mecanismos de compensación, en virtud de los cuales las empresas participan del financiamiento de programas de PES como parte del acuerdo de licenciamiento con el Estado por el desarrollo de una actividad con impacto ambiental en otra región. 

La segunda dimensión es reducir el sesgo de selección y mejorar el conjunto de parcelas participantes de los esquemas. Para esto, la introducción de una restricción que impide la incorporación de las propiedades de manera parcial se muestra promisoria para reducir la deforestación respecto al diseño tradicional (Izquierdo-Tort et al., 2024).

Una tercera consiste en evaluar cuidadosamente los impactos distributivos de los programas e identificar instrumentos complementarios para el abordaje de la pobreza y el empleo. Por ejemplo, a través de la promoción de actividades económicas locales de bajo impacto ambiental, apalancadas en el capital natural que se preserva. 

Acción # 5: Fortalecer las regulaciones con trazabilidad como estrategia de inserción comercial y posicionamiento ante los consumidores

La preocupación por la protección del ambiente tiene una presencia creciente entre consumidores y empresas alrededor del mundo. Las ecocertificaciones son una manera de apalancar esa inquietud para canalizar recursos hacia prácticas sostenibles de producción. Estas consisten en el etiquetado de los productos con información sobre la calidad de las prácticas ambientales a través de toda la cadena de valor. Esto requiere de mecanismos de trazabilidad del origen de todos los insumos y la acción de una agencia que participe del monitoreo y la certificación. Las etiquetas permiten que la valoración del ambiente se materialice en una mayor disposición de los consumidores a pagar por productos con altos estándares ambientales, lo que, a su vez, incentiva a las empresas a adoptar mejores prácticas. 

Actualmente, existen más de 400 esquemas de ecocertificación alrededor del mundo, administrados por organizaciones gubernamentales, asociaciones de la industria e iniciativas particulares. Algunos ejemplos destacados de la región comprenden sectores de producción de plátano, café y cacao (Blackman et al., 2014). La evidencia sobre el impacto de estos esquemas es promisoria aunque incipiente y requiere de mayor desarrollo para establecer las características de diseño más adecuadas para su efectividad (Ibáñez y Blackman, 2016; Blackman y Rivera, 2011; Rico-Straffon et al., 2023). 

La agenda y las políticas implementadas a nivel global tienen implicancias que trascienden fronteras, en particular en el caso de los grandes mercados o de las implementadas en bloques. A medida que un conjunto creciente de mercados ejecuta regulaciones ambientales más estrictas, crece la presión sobre terceros países para que apliquen regulaciones similares, bien sea por la presión de los consumidores o para motivar la competencia justa con las empresas radicadas en jurisdicciones con regulaciones más estrictas. Eventualmente, las regulaciones ambientales de los países pueden traducirse, incluso, en barreras al comercio. 

La regulación antideforestación de la Unión Europea (EUDR, 2023), en vigencia desde 2025, exige que un grupo de commodities y sus derivados sean libres de deforestación para poder ingresar o ser exportado desde el mercado europeo. Estos productos se han identificado como los principales asociados a la deforestación a nivel global. En Estados Unidos, se encuentra en proceso de discusión legislativa el acta Forest, enfocada también en el comercio de productos libres de deforestación. Las regulaciones sobre la cadena de suministro aplicadas en el comercio internacional resultan en incentivos sustantivos para que los socios comerciales actuales y potenciales implementen medidas regulatorias comparables y fortalezcan la institucionalidad para evidenciar su cumplimiento, lo que les permite mantener el acceso a mercados internacionales.

En respuesta a esa dinámica, han surgido ejemplos ambiciosos en la región de acuerdos de la industria para detener la deforestación. La Moratoria de la Soja es un buen ejemplo. Se trata de un acuerdo amplio de empresas del sector agrícola, actores de la sociedad civil y el Gobierno, por el cual las empresas participantes se comprometen a comprar únicamente soja producida en terrenos que no hayan sido deforestados después de julio de 2016, una condición que se monitoreó, primero, mediante inspecciones aeronáuticas y, después, con sensores remotos. 

La evidencia sugiere que la moratoria fue exitosa en contribuir a la reducción de la deforestación en el Amazonas, al disminuir los retornos que los productores obtenían al expandir la frontera agropecuaria (Nepstad et al., 2014; Rudorff et al., 2011). En contraste, una iniciativa similar para desincentivar la compra de ganado vacuno criado en zonas deforestadas de Brasil, habría tenido un éxito limitado debido a la dificultad de establecer mecanismos efectivos de trazabilidad sobre los animales (Ferreira, 2023). En última instancia, el éxito de las intervenciones en la cadena de suministro depende de tecnologías e instituciones que permitan un seguimiento estricto a lo largo de toda la cadena.