Políticas para la vida adulta

La inserción en el mercado laboral y la acumulación de activos juegan un papel determinante en el bienestar de las personas y sus familias durante la vida adulta. Sin embargo, la persistencia de barreras estructurales, como la informalidad laboral, las dificultades para acceder al crédito, la desigualdad de género, la discriminación étnico-racial y las disparidades regionales, restringen las oportunidades de empleo de calidad y el acceso a mecanismos de protección social. Sumando aquí las desigualdades en la formación de capital humano, el impacto de todas estas barreras sobre los ingresos laborales –la principal fuente de ingreso de los latinoamericanos y caribeños– es significativo¹. Si bien las políticas de sostenimiento de ingresos para grupos focalizados son importantes para aliviar la pobreza, no son suficientes para revertir los problemas más profundos que perpetúan la exclusión. Esta sección se enfoca en abordar estos problemas estructurales, proponiendo políticas que buscan una inclusión laboral más equitativa y un acceso ampliado a oportunidades económicas.

A las familias en pobreza, particularmente las que están en pobreza extrema, el Estado las tiene que ayudar, no solamente ofreciéndoles protección contra riesgos, también con algún tipo de transferencias de ingresos. Y aquí la región fue pionera con el diseño de programas para transferir ingresos, pero esto solo es una parte de la protección social.

Con base en entrevista a Santiago Levy

Incrementar el acceso a empleos de calidad para grupos vulnerables

El limitado acceso a empleos formales, como se documenta en los capítulos previos de este reporte, es uno de los problemas estructurales que condiciona la inclusión social. El empleo informal se caracteriza por salarios bajos, alta inestabilidad, baja productividad y limitadas perspectivas de crecimiento profesional. La segmentación del mercado laboral agrava, además, las brechas en el acceso a mecanismos de protección social, que en la región están principalmente vinculados al empleo formal (Álvarez et al., 2020). Ante las dificultades que ofrecen los mercados laborales, las conexiones sociales, especialmente familiares, tienen un rol excepcional como mecanismo para conseguir empleo. Pero esta dependencia se convierte, a la larga, en una fuente adicional de desigualdades en el acceso a oportunidades de empleo: las familias de mayor estatus socioeconómico disponen de mejores recomendaciones y contactos que aquellas de menor estatus socioeconómico (De la Mata et al., 2022). 

Como lineamientos generales, las políticas para reducir las brechas en el acceso a empleos de calidad de los grupos vulnerables deben actuar en tres márgenes: primero, tender a igualar el potencial productivo de los trabajadores; de este modo se reducen las brechas previamente existentes generadas por el historial de acumulación de capital humano y por cambios en las demandas del mercado laboral; segundo, hacer más equitativa la forma en que el mercado laboral trata a las personas con potencial productivo similar, pero con características distintivas como el género o etnia; y tercero, ayudar a los grupos desfavorecidos a tomar decisiones laborales con mayor y mejor información.

Aunque las diferencias en el capital humano se constituyen en etapas previas, aún existen oportunidades de formación durante la vida laboral (Berniell et al., 2016). Las políticas de formación y capacitación laboral –que incluyen formación en el aula, en el puesto de trabajo a través de pasantías, o ambas– han mostrado efectos favorables en la región, especialmente para jóvenes y mujeres (Escudero et al., 2019). Aunque anteriormente se tenía una visión pesimista sobre estas políticas en países en desarrollo (McKenzie, 2017), investigaciones recientes han demostrado su efectividad (Carranza y McKenzie, 2024). Ejemplos exitosos incluyen Jóvenes en Acción, en Colombia (Attanasio et al., 2017; Ibarrarán et al., 2019), Programa Primer Paso, en Argentina (Berniell y De la Mata, 2017), Projoven, en Perú (Ñopo et al., 2007), y Yo Estudio y Trabajo, en Uruguay (Le Barbanchon et al., 2023).

Debemos de sobrepasar la idea de que toda la formación de capital humano se da únicamente en las instituciones educativas. Hay un espacio inmenso para la formación de capital humano que ocurre en las empresas. […] Y esta dimensión de la formación de capital humano, en mi opinión, ha sido altamente subestimada.

En la región ya tenemos millones de trabajadores que tienen 30 años o más y que estarán en el mercado por los próximos 30 años. No podemos desperdiciar ese capital humano y ahí tenemos un espacio importante de mejora.

Con base en entrevista a Santiago Levy

Además, frente a la demanda laboral cambiante, impulsada por las transformaciones tecnológicas y la transición energética, es crucial readecuar las políticas de formación para fortalecer las habilidades de los trabajadores vulnerables. Los avances tecnológicos pueden llevar a la sustitución de trabajadores por máquinas o a la digitalización de tareas rutinarias (tanto manuales como cognitivas simples) en ciertos empleos; también pueden aumentar la productividad de algunos trabajadores en tareas no rutinarias y expandir las oportunidades de trabajo en nuevas tareas (Álvarez et al., 2020). Por otro lado, se espera que la transición energética tenga incidencia en los niveles de empleo y en el perfil de habilidades requeridas (Álvarez et al., 2024). En este contexto, deben existir políticas públicas que monitoreen estos cambios y ofrezcan reentrenamiento a trabajadores afectados para asegurar su tránsito hacia esas nuevas oportunidades de trabajo. 

Según datos de la Encuesta CAF 2019 (CAF, 2020), casi la mitad de los trabajadores en las ciudades de América Latina se concentra en ocupaciones con alto contenido de tareas rutinarias (47 %, en promedio, en las principales ciudades de la región, frente al 41 % en Estados Unidos). El análisis por características sociodemográficas indica que aquellos trabajadores con menor nivel educativo, origen familiar de nivel socioeconómico medio y los jóvenes pueden ser los más afectados por la automatización. Brambilla et al., (2023) documentan el efecto de la incorporación de robots en los mercados laborales de Argentina, Brasil y México, los principales usuarios en América Latina. Los robots reemplazan principalmente empleos asalariados formales, afectando en mayor medida a los trabajadores jóvenes y semicalificados. Esto induce a los trabajadores desplazados a buscar opciones en trabajos informales para escapar del desempleo. Entre aquellos que no pierden sus trabajos, la robotización genera mayores pérdidas salariales para trabajadores formales de mediana edad y mayores. 

Otra política activa de empleo se centra en apoyar a los trabajadores para obtener un empleo, reduciendo la asimetría de información entre ellos y las empresas, o disminuyendo los costos asociados a la búsqueda, que son particularmente altos para los grupos vulnerables. Entre estas políticas se encuentran las bolsas de empleo –que brindan información sobre vacantes a los trabajadores y sobre estos a las empresas–, políticas de apoyo en el proceso de búsqueda, incluyendo ayuda sobre cómo preparar un currículum, y formación en habilidades para entrevistas. También, la certificación de competencias a partir de la evaluación de capacidades productivas de los trabajadores, y el estímulo al desarrollo y uso de plataformas digitales de búsqueda de empleo. Otro tipo de políticas que pueden contribuir a mejorar la toma de decisiones en etapas clave de la vida laboral son aquellas que proveen información sobre la calidad de los puestos disponibles y el potencial futuro de las ocupaciones. Este tipo de intervenciones puede ser especialmente importante para los jóvenes en el momento en que incursionan en el mundo laboral, pues esas primeras experiencias laborales condicionan las trayectorias futuras (Berniell y De la Mata, 2017). En conjunto, estas políticas pueden contribuir a ampliar el espectro de oportunidades laborales para los grupos más vulnerables, y reducir así la dependencia de sus vínculos sociales.

En cuanto a estos servicios empresariales, importa más el huso horario […] que a cuantos kilómetros estás. Y eso hace que América Latina se pueda integrar norte a sur en materia de provisión de servicios empresariales que podrían estar usando a nuestra creciente población con educación universitaria.

Con base en entrevista a Ricardo Hausmann

Disminuir la desigualdad espacial en oportunidades laborales

Las desigualdades espaciales son un factor crucial en las oportunidades laborales de los grupos vulnerables. La ubicación geográfica y el acceso al transporte pueden determinar significativamente las posibilidades de conseguir un empleo formal o mejorar las condiciones laborales. En América Latina y el Caribe las brechas de productividad entre regiones limitan las oportunidades para quienes residen en las áreas menos desarrolladas (Alves, 2021). Las políticas públicas pueden abordar estas brechas mediante un enfoque territorial que reduzca las desigualdades en el acceso a los servicios básicos (educación, salud, infraestructura, etc.) fortaleciendo así su potencial productivo.

Dentro de las ciudades, las desigualdades espaciales también son evidentes. Los empleos formales tienden a concentrarse en zonas céntricas, generando disparidades en las distancias al lugar de trabajo. En la ciudad de Buenos Aires, por ejemplo, la mitad de los empleos formales se concentran en un radio de cuatro kilómetros en el centro, mientras que el área metropolitana se extiende por decenas de kilómetros (Alves et al., 2018) (gráfico 3.10). Situaciones similares ocurren en San Pablo, donde los habitantes de las zonas periféricas tienen acceso a menos del 20 % de los empleos que se encuentran a menos de una hora de viaje, en contraste con más del 50 % para los habitantes del centro (Pereira et al., 2020). Un agravante de esta desigualdad son los altos costos del transporte y la elevada congestión que es característica en las ciudades latinoamericanas y caribeñas (Daude et al., 2017).

Gráfico 3.10 Densidad poblacional y del empleo formal privado en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, año 2017

A. Densidad de la población (personas promedio por hectárea)

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B. Densidad del empleo registrado en el sector privado (total de empleos promedio por hectárea)

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Las políticas activas del mercado laboral previamente descritas, especialmente aquellas enfocadas en ayudar a los trabajadores a conseguir empleo, pueden ser clave para abordar las barreras espaciales que hacen que los trabajadores limiten su búsqueda laboral en entornos reducidos dentro de las ciudades (Berniell et al., 2024; Manning y Petrongolo, 2017). Sin embargo, debido a que parte importante de las limitaciones se originan en los costos de desplazamiento que enfrentan las poblaciones más vulnerables, la expansión de la infraestructura de transporte público debe pensarse como una herramienta eficaz para acercar las oportunidades laborales. Un estudio reciente sobre la expansión del metro en Ciudad de México demostró que mejorar el acceso al centro de la ciudad, donde se concentran los empleos formales, redujo los niveles de informalidad en los barrios periféricos y aumentó el bienestar de sus habitantes (Zárate, 2022).

Erradicar todo tipo de discriminación étnico-racial

La población indígena y afrodescendiente de América Latina y el Caribe enfrenta penalizaciones sistemáticas en los mercados laborales de la región. Estas se reflejan, entre otras, en menores oportunidades de empleo formal y, cuando los obtienen, en menores ingresos. Una parte de estas brechas étnico-raciales puede explicarse por diferencias en la formación del capital humano, como se ha señalado anteriormente. Sin embargo, otra parte significativa tiene su origen en comportamientos discriminatorios del mercado laboral. La denominada “discriminación estadística”, donde los empleadores basan sus decisiones en características observables como la etnia o el color de piel –como un indicador imperfecto de la productividad–, es un ejemplo claro. Pero la discriminación puede también estar basada en preferencias. El gráfico 3.11 muestra que las probabilidades de estar desempleado o autoempleado son mayores para las personas con piel más oscura en comparación con aquellas con piel más clara, incluso después de comparar personas con igual nivel educativo, lo que refleja un claro sesgo racial en las decisiones de contratación.

Gráfico 3.11 Brechas de resultados laborales según el color de piel

A. Desempleo

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B. Cuentapropistas

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Diversos estudios han confirmado la existencia de un componente relevante de discriminación laboral en la región. Por un lado, algunas investigaciones han mostrado que una parte importante de la brecha salarial no puede explicarse de manera concluyente por características evidentes asociadas a la productividad de los trabajadores (Arcand y D’Hombres, 2004; Card et al., 2021). Por otro lado, estudios que emplean la técnica de envío de currículums ficticios a ofertas laborales reales, donde se modifica de manera aleatoria la etnia o raza del candidato, han demostrado un sesgo claro en la contratación, desfavorable para los candidatos afrodescendientes e indígenas (Arceo-Gómez y Campos-Vázquez, 2014; Galarza y Yamada, 2014).

Las acciones para reducir las brechas étnico-raciales en los mercados laborales pueden agruparse en tres grandes áreas. Primera, reformar los procesos de selección para que la etnia y la raza no sean factores relevantes; esto conllevaría a eliminar fotos y nombres de los candidatos en las primeras etapas de selección de candidatos. Segunda, implementar políticas de acción afirmativa, como las cuotas mínimas de empleo para grupos étnicos desfavorecidos en concursos públicos adoptadas en Brasil y Uruguay (CEPAL y UNFPA, 2021). Aunque la evidencia sobre estas políticas es limitada, sugiere que son efectivas para aumentar el empleo de grupos desventajados sin afectar la productividad (Holzer y Neumark, 2000). Finalmente, estas políticas deben ser complementadas con medidas más amplias que aborden la educación y la cultura, áreas clave para combatir la discriminación estructural.

Fortalecer la autonomía económica de las mujeres

Las mujeres enfrentan barreras específicas que limitan su inclusión social, especialmente en el mercado laboral. Estas desigualdades afectan más, como es de esperarse, a aquellas ubicadas en contextos desfavorecidos. Suelen manifestarse en aspectos diversos, como en la brecha en participación laboral y salarial, la segregación ocupacional y la menor presencia en empleos formales de calidad (gráfico 3.12.A). Además, como sobre ellas suelen recaer responsabilidades desproporcionadas de cuidado y trabajo no remunerado, ven restringida su disponibilidad para participar plenamente en el mercado laboral (gráfico 3.12.B). Aunque la asignación de tiempo entre trabajo remunerado y no remunerado podría justificarse por ventajas comparativas, la evidencia tiende a rechazar esta idea². Factores institucionales como la limitada cobertura de cuidado infantil o las políticas sobre licencias parentales, así como las normas sociales, desempeñan un rol preponderante (Berniell et al., 2023; Kleven et al., 2019, 2024; Olivetti y Paserman, 2015). Esta situación no solo afecta negativamente la autonomía económica de las mujeres, sino que también limita la asignación eficiente de talento en las economías, contribuyendo a una menor productividad.

La brecha de género en la participación laboral cayó considerablemente durante la década de 1990 y la primera década de 2000. En ese período pasó de 40 a 30 puntos porcentuales en 2010, pero se estancó desde entonces. Este fenómeno contrasta con el notable avance educativo que lograron las mujeres en las últimas décadas, incluso superando en años de escolaridad a los hombres (Marchionni et al., 2019). Estudios recientes destacan la maternidad como el factor central para explicar las brechas de género (Kleven et al., 2019), pues este factor es responsable de casi la mitad de la desigualdad de ingresos entre hombres y mujeres (Marchionni y Pedrazzi, 2023). Este resultado es inequívoco en diversos países de la región, donde se observa que las trayectorias laborales de las mujeres se ven significativamente afectadas tras el nacimiento del primer hijo y no se recuperan, incluso, después de varios años³. En contraste, el nacimiento de los hijos tiene un impacto prácticamente nulo en la trayectoria laboral de los hombres. El gráfico 3.13.A ilustra este fenómeno en el caso de Chile. En la región no solo se observa una marcada disminución en la participación laboral de las mujeres tras la maternidad, similar a lo que ocurre en países desarrollados, sino que también se altera considerablemente la calidad de su empleo, incrementando la informalidad laboral (gráfico 3.13.B). Esto podría explicarse por la necesidad de optar por empleos con una flexibilidad que el sector formal no suele ofrecer (Berniell et al., 2021).

Para cerrar las brechas de género en el ámbito laboral es esencial implementar acciones que ayuden a las familias a reducir las restricciones de tiempo y dinero asociadas al cuidado de los hijos y de personas dependientes. Como se mencionó, la expansión de servicios de cuidado infantil es fundamental, especialmente para mejorar la situación de las mujeres más vulnerables (Berlinski et al., 2011; Berlinski, S. y Galiani, S., 2007; Morrissey, 2017). Una medida complementaria sería ampliar la jornada escolar en la educación básica. 

El conjunto de políticas también debe enfocarse en la revisión de la legislación laboral y de seguridad social con el propósito de ampliar las licencias parentales con un enfoque neutral al género, evitando la discriminación contra las mujeres (Arreaza et al., 2023). Las licencias parentales están enfocadas principalmente en la maternidad, mientras que las de paternidad son muy cortas. Esta revisión debe promover la corresponsabilidad entre padres y madres. Asimismo, se debe asegurar que no existan discriminaciones en torno al empleo formal de las mujeres, evitando brechas de costo entre la contratación de hombres y mujeres. 

También se requieren políticas que favorezcan la presencia de mujeres en ocupaciones mejor remuneradas y de mayor calidad. Estas deben incluir reformas curriculares y pedagógicas, a lo largo de todo el ciclo educativo, que sean más neutrales al género y que incentiven explícitamente a las mujeres a invertir más en formación alineada con las demandas futuras del trabajo. También abarcan políticas de acción afirmativa que promuevan la participación femenina en roles de liderazgo.

Finalmente, es esencial implementar políticas que promuevan cambios en las normas sociales de género, avanzando, por ejemplo, hacia una mayor corresponsabilidad en las tareas de cuidado. Esto incluye campañas de sensibilización sobre la igualdad de género, programas educativos para un reparto equitativo de tareas domésticas, y la promoción de modelos masculinos en roles de cuidado. 

La manifestación más extrema de las adversidades que enfrentan las mujeres es, sin lugar a dudas, la violencia de género. Según datos de la Organización Mundial de la Salud, una de cada tres mujeres ha sufrido algún tipo de violencia física o sexual por parte de su pareja u otra persona. La violencia de género tiene enormes repercusiones sobre la salud física y mental y en las condiciones económicas de las mujeres. Se trata de un problema púbico multidimensional: afecta la salud pública, la seguridad y los derechos humanos. Es crucial continuar fortaleciendo políticas públicas integrales para prevenir y combatir la violencia de género, apoyadas por estudios y herramientas tecnológicas que mejoren la recopilación de datos y estadísticas (Aguirre et al., 2022).

Aunque no están explícitamente orientadas a reducir las brechas de género, las políticas de transferencias de ingresos, como las condicionadas o las pensiones no contributivas, han colaborado en esa dirección al mejorar la autonomía de las mujeres en el manejo de los recursos del hogar y su poder para negociar decisiones sobre sus vidas y las de sus hijos (Alemann et al., 2016; Berniell et al., 2020). También han ayudado a retrasar el matrimonio precoz, reducir la fertilidad de los beneficiarios, aumentar el uso de anticonceptivos y reducir la probabilidad de que las mujeres sufran violencia física por parte de su pareja (Bastagli et al., 2016).

Promover la inclusión financiera y el acceso a activos críticos

América Latina y el Caribe se caracteriza por una alta concentración de la riqueza, incluso mayor que la del ingreso. El 50 % más pobre de la población acumula solo el 1 % de la riqueza, mientras que el 10 % más rico concentra el 78 % (WID, 2022). La evidencia señala que alcanzar ciertos umbrales mínimos de riqueza es necesario, incluso, para vencer las trampas de pobreza (Balboni et al., 2022). En este contexto, el acceso a activos críticos como la vivienda y otros activos productivos, junto con la inclusión financiera, son fundamentales para cerrar esas brechas de pobreza y desigualdad. 

Para gran parte de la población, el activo más relevante es la vivienda (De la Mata et al., 2022). Sin embargo, las brechas de tenencia entre los sectores ricos y pobres han seguido creciendo en las últimas décadas. Si bien el acceso a la vivienda es relativamente alto, existe un marcado gradiente socioeconómico en la calidad, particularmente en términos de acceso a servicios básicos como agua potable y saneamiento, así como la tenencia formal de la propiedad. Las viviendas en asentamientos informales y sin acceso a servicios públicos siguen siendo la realidad de muchos sectores vulnerables (Daude et al., 2017). Por otro lado, la tenencia de activos productivos como locales comerciales o tierras también sigue un patrón socioeconómico, con un acceso significativamente limitado para los sectores más pobres. Las barreras estructurales que enfrentan estos grupos incluyen tanto la falta de ingresos suficientes como la falta de acceso a instrumentos financieros adecuados y conocimientos que podrían facilitar la adquisición y mejora de estos activos.

En este aspecto, los subsidios y las transferencias juegan un rol fundamental para garantizar el acceso a la vivienda para los hogares de menores ingresos. Algunos estudios han demostrado que los subsidios en efectivo para compra de vivienda, en lugar de la construcción estatal, pueden ser más eficientes y transparentes, pues reducen los costos y permiten que las familias elijan la ubicación de su preferencia (Bouillon, 2012).

Además, los programas de titularización de tierras han mostrado ser efectivos para mejorar la inversión en viviendas y la salud de las familias. Este proceso permite a los hogares formalizar sus propiedades, facilitando el acceso al crédito y promoviendo la inversión en mejoras habitacionales (Galiani y Schargrodsky, 2010). Sin embargo, es crucial que estos programas también se enfoquen en mantener la formalidad en futuras transacciones, evitando que los altos costos de registro perpetúen la informalidad en las sucesivas transferencias de propiedad.

Por otro lado, las políticas de inclusión financiera deben ser diversas y abarcar desde la capacitación en temas económicos hasta la mejora del acceso a los servicios bancarios. Los habitantes de la región se caracterizan, en su mayoría, por tener pocos conocimientos financieros. Esta tendencia es directamente proporcional al nivel socioeconómico (Azar et al., 2018), como muestran los resultados de las encuestas de capacidades financieras de CAF (gráfico 3.14), en las que, además, se evidencia una baja educación financiera para las mujeres. Las políticas de inclusión financiera integradas en el sistema educativo escolar y en programas de transferencias condicionadas pueden ser una herramienta poderosa para mejorar el manejo de las finanzas en grupos vulnerables. Muchos de los programas de transferencias condicionadas ya incluyen componentes de educación financiera (García et al., 2013). Además, la participación de las instituciones financieras estatales también es crítica, pues el sector privado puede proveerlos, pero de una manera que no es ideal debido a las externalidades que generan en los mercados de crédito (Laajaj y Yang, 2018). 

Los programas de capacitación en este campo no solo mejoran el conocimiento, sino también el comportamiento financiero de los beneficiarios (Kaiser et al., 2022). Y cuando se implementan adecuadamente, tienen efectos económicos significativos, especialmente en sectores desfavorecidos (gráfico 3.14). En Perú, por ejemplo, un piloto de educación financiera impartido en la escuela secundaria no solo tuvo impactos considerables en los conocimientos financieros de los jóvenes, sino que también tuvo efectos sobre su comportamiento crediticio tres años más tarde, cuando ya se habían graduado de la secundaria (Frisancho, 2023a). También se evidenció un efecto derrame de hijos a padres (Frisancho, 2023b).

Además de la capacitación financiera, es fundamental mejorar el acceso a los servicios bancarios para los más vulnerables. Esto incluye desarrollar políticas regulatorias que fomenten el crecimiento de microfinanzas y fintechs, mejorar las agencias de crédito y promover la digitalización de estos servicios (Mejía y Azar, 2021). En las últimas décadas, la industria microfinanciera ha logrado avances significativos en países como Bolivia y Perú, facilitando el acceso de sectores tradicionalmente excluidos del sistema financiero formal. El uso de nuevas tecnologías supone una oportunidad para la inclusión financiera y refuerza la necesidad de consolidar las políticas para cerrar brechas de acceso a las mismas, con mayor cobertura de internet y la alfabetización digital de los grupos vulnerables.