Políticas para la vejez

La vejez presenta importantes desafíos en términos de inclusión social en América Latina y el Caribe, particularmente en lo que respecta a garantizar ingresos adecuados y acceso a servicios esenciales. Las consecuencias de las desigualdades acumuladas a lo largo del ciclo de vida, como la mayor incidencia de la informalidad laboral y la falta de acceso a mecanismos de protección social, se hacen más evidentes en esta etapa. Esta sección explora las políticas necesarias para fortalecer la protección económica de las personas mayores a través de sistemas de pensiones, salud y cuidados más inclusivos.

Proteger los ingresos en la vejez mediante los sistemas de pensiones

La vejez plantea importantes desafíos en términos de autonomía económica. En esta etapa de la vida, garantizar la seguridad económica es fundamental para permitir que las personas mantengan un nivel de vida digno. Los sistemas de pensiones juegan un papel central en este proceso, pues proporcionan ingresos durante la vejez y protegen a la población en caso de discapacidad o fallecimiento de un cónyuge. Sin embargo, los altos niveles de informalidad en los mercados laborales de América Latina y el Caribe, han causado que una proporción significativa de la población enfrente la vejez sin haber cumplido con los requisitos necesarios para acceder a pensiones contributivas, lo que deja a muchas personas en una situación de vulnerabilidad económica (Álvarez et al., 2020). Esto es especialmente relevante para las mujeres, quienes tienen una participación laboral más baja, están más expuestas a la informalidad y tienen una mayor esperanza de vida. 

Los sistemas de pensiones no contributivas han sido una política clave para garantizar ingresos básicos a los grupos más vulnerables durante la vejez. Desde la década de 2000 se ha ampliado la cobertura en varios países de la región, alcanzando, en algunos, un nivel cercano a la universalización. No obstante, en países donde la cobertura de pensiones contributivas es baja (menos del 40 % de la población mayor recibe una pensión contributiva), la expansión de las no contributivas ha sido limitada, como en República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Colombia, Perú y Ecuador (gráfico 3.15.A). 

La suficiencia de las pensiones no contributivas sigue siendo un reto importante. Un estudio reciente de Vila et al., (2024) muestra que, en promedio, el valor de las prestaciones como porcentaje de la línea de pobreza ha aumentado en 11 puntos porcentuales en los últimos 12 años, pasando del 81 % en 2010 al 92 % en 2022. Sin embargo, existe una considerable heterogeneidad entre los países. Mientras que en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay las pensiones se sitúan por encima de la línea de pobreza, en Bolivia, Colombia, El Salvador y Perú el valor de las prestaciones es muy bajo, situándose por debajo del 50 % de la línea de referencia. Otros países como Costa Rica, Ecuador, México y Panamá presentan niveles intermedios, con pensiones que se sitúan entre la mitad y la línea de pobreza (gráfico 3.15.B).

Un desafío clave para los sistemas de pensiones en la región es lograr una cobertura universal que asegure a los beneficiarios un nivel mínimo de ingresos que les permita esquivar la pobreza. Dada la alta informalidad laboral, esto implica, en la práctica, seguir extendiendo las pensiones no contributivas. El reto no es crear nuevos programas, pues la mayoría de los países ya los ha desarrollado, sino ampliar su cobertura y, en algunos casos, aumentar los montos de las prestaciones. 

Según estimaciones realizadas para el RED 2020 (Álvarez et al., 2020), universalizar la cobertura de pensiones tendría un costo promedio de entre 0,18 % y 0,24 % del PIB, dependiendo de si los beneficiarios obtienen una pensión de USD 4 por día (en paridad de poder adquisitivo) o el monto de la principal pensión no contributiva en cada país. En el primer caso, el mayor reto lo afrontan especialmente países con baja cobertura de pensiones en general, mientras que, en el segundo caso, lo afrontarían países con altos montos de las pensiones actuales (como Brasil y Uruguay). Estas cifras podrían casi triplicarse (0,53 % y 0,66 % del PIB, respectivamente) teniendo en cuenta la transición demográfica que experimentarán los países en los próximos 30 años. Este envejecimiento está ocurriendo con mucha más rapidez en la región que en economías desarrolladas que ya experimentaron ese proceso. Las reformas necesarias deberán, por tanto, responder en tiempo y forma a estas dinámicas demográficas. 

Ante la creciente necesidad de recursos, otro desafío fundamental de los sistemas de pensiones, tanto en su componente contributivo como no contributivo, es asegurar su sostenibilidad financiera. Esto puede lograrse a través de medidas como el aumento de las tasas de contribución de los trabajadores, la ampliación del número de contribuyentes (mediante mayores niveles de participación laboral de mujeres y adultos mayores, así como la reducción de la informalidad), el incremento de los impuestos generales o la modificación de los requisitos de años mínimos de aporte y edad de retiro. También es fundamental simplificar y hacer obligatorios los aportes de trabajadores por cuenta propia. Estos desafíos varían considerablemente entre los países de la región, por lo que cada uno requerirá una combinación específica de políticas (Álvarez et al., 2020).

Garantizar acceso a una adecuada cobertura de salud y cuidados

En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, el acceso a los servicios de salud está ligado a la formalidad laboral o al goce de una pensión contributiva. Esto deja a una parte significativa de la población fuera del sistema de salud de base contributiva. Brasil es una excepción, con un sistema de salud universal. Para los adultos mayores que enfrentan mayores riesgos de gastos de salud «catastróficos» –aquellos que superan el 10 % de los ingresos del hogar–, esta situación es especialmente crítica (Álvarez et al., 2020).

Los sistemas de salud no contributivos son fundamentales para garantizar el acceso a los servicios médicos a los grupos vulnerables de todas las edades. Sin embargo, existen importantes brechas de calidad entre los sistemas contributivos y no contributivos, lo que genera desigualdades en el acceso a los servicios necesarios para tratar condiciones crónicas y prevenir problemas de salud en los adultos mayores (Bancalari et al., 2024). Si bien estos se han expandido en la región, el foco de las prestaciones ha estado puesto, fundamentalmente, en la población materno infantil.

Para mejorar la equidad en el acceso a la salud, es fundamental mejorar la cobertura de las personas que no están cobijadas por los sistemas contributivos y desarrollar planes explícitos que aseguren el acceso a servicios médicos esenciales de calidad a toda la población. Una ventaja de los planes explícitos de salud es que estos permiten orientar los recursos de manera eficiente, mejorando el uso del gasto en esta área al concentrarse en servicios preventivos y curativos que tengan un mayor impacto.

Ahora bien, el envejecimiento de la población también genera una creciente demanda de servicios de cuidado. En América Latina, la mayor parte del cuidado para los adultos mayores es informal y recae principalmente sobre las propias familias, especialmente sobre las mujeres. Esta falta de políticas estatales genera un vacío en el apoyo formal a las personas mayores que requieren asistencia para actividades diarias y, al mismo tiempo, recarga a las familias que enfrentan dificultades económicas y de disponibilidad de tiempo. El desarrollo de políticas tales como servicios de cuidado domiciliario, centros de día y programas de apoyo a cuidadores informales, es esencial para responder al rápido envejecimiento de la población en la región (Álvarez et al., 2020).