Desafíos transversales de la política social

Es importante reconocer que las políticas de inclusión enfrentan desafíos transversales que influyen en su diseño y ejecución. Uno de los más relevantes es la necesidad de una adecuada focalización de los beneficiarios para asegurar que las intervenciones lleguen, efectivamente, a las poblaciones que las necesitan. Un ejemplo claro sobre las necesidades de mejora en esta dimensión son las políticas redistributivas ex post, como los sistemas de transferencias monetarias no contributivas. Stampini et al. (2023) documentan que solo el 55 % de la población que vive en situación de pobreza se beneficia de estos programas, mientras que el 41 % de las personas que viven en hogares que reciben al menos una transferencia no contributiva se encuentran por encima de la línea de pobreza.

Además, es crucial que el Estado cuente con las capacidades técnicas e institucionales necesarias para implementar políticas que sean eficientes. La capacidad para diseñar, coordinar y ejecutar programas de inclusión es un factor determinante de su éxito. La falta de estas competencias puede limitar el alcance y efectividad de las iniciativas. Un estado más eficiente contribuye también a un uso más eficiente de los recursos, aliviando así, potencialmente, la tensión fiscal asociada a la necesidad de expandir las políticas sociales. 

Otro desafío relevante es la necesidad de garantizar un financiamiento sostenible que permita mantener las políticas de inclusión a largo plazo, y que estas no se vean amenazadas en contextos de restricciones fiscales o ciclos electorales. En las últimas tres décadas, el gasto público social ha duplicado su participación en el producto interno bruto (PIB) y su participación dentro del gasto público total ha aumentado en prácticamente todos los países, pasando de menos del 46 % a casi el 54 %. Esto refleja el esfuerzo regional por construir sistemas de protección social más robustos. No obstante, los niveles de gasto social en la región son inferiores si se comparan con los países de la OCDE. Aunque parte de esta diferencia se debe a factores demográficos (los países de la OCDE tienen poblaciones más envejecidas y mayor gasto en pensiones) y de desarrollo económico, una porción significativa se explica por una menor cobertura y generosidad de los programas de protección social en América Latina y el Caribe (Álvarez et al., 2020). Aumentar la cobertura y garantizar un piso mínimo de calidad para los servicios provistos a los grupos más vulnerables requiere asegurar un financiamiento adecuado. 

Un reto pendiente de la política social en la región es mejorar su capacidad redistributiva. Si bien el gasto social, excluyendo las pensiones contributivas, tiende a igualar la distribución de ingresos en América Latina y el Caribe, los sistemas fiscales en su conjunto presentan limitaciones: logran reducir la desigualdad, pero lo hacen en menor medida que en otros países de ingresos medio-altos, y significativamente menos que en los países avanzados (Lustig et al., 2023). En algunos países, la combinación de gasto social y tributación no solo no logra reducir la pobreza sino que, en algunos casos, la puede aumentar (Higgins y Lustig, 2016). Estos resultados indican que la política tributaria, tema que queda fuera del alcance de este capítulo, tiene un rol importante tanto en el financiamiento de las políticas como en la reducción de la desigualdad.

Finalmente, el diseño de la política de inclusión debe considerar los efectos que esta pueda generar sobre los incentivos a las empresas y a los beneficiarios para evitar distorsiones no deseadas en el mercado laboral o en la inversión, y garantizar que no se socaven los incentivos a la productividad y al crecimiento económico. Este aspecto es crucial en lo que atañe a los beneficios y al financiamiento de los instrumentos de la protección social, como salud, pensiones y otros programas de transferencias de ingresos (recuadro 3.3). Aunque estos temas exceden el alcance de este capítulo, son fundamentales en la discusión de los instrumentos de política específicos, ya que influyen directamente en la efectividad y viabilidad de las estrategias de inclusión.

Hay grandes espacios para mejorar la equidad y la eficiencia en América Latina, porque precisamente estamos en un contexto en donde un diseño disfuncional, anticuado, de la protección social y de los instrumentos tributarios, como los regímenes especiales para las empresas, son simultáneamente causas de una protección social que no funciona bien y de una baja productividad. Por lo tanto, si entendemos esas sinergias, tenemos una inmensa oportunidad para rediseñar los sistemas tributarios y mejorar los sistemas de protección social, avanzando por el lado de la equidad y de la productividad.

Con base en entrevista a Santiago Levy