La política industrial como habilitadora del desarrollo productivo
Hasta ahora, se han planteado reformas y políticas para enfrentar problemas puntuales como la informalidad y la falta de acceso a financiamiento. Sin embargo, muchos de estos problemas tienen raíces comunes que requieren un enfoque integral y coordinado capaz de articular estas políticas. La política industrial puede servir como mecanismo articulador.
La política industrial se define como el conjunto de acciones gubernamentales que buscan transformar la estructura de la actividad económica en busca de algún objetivo público. Estas políticas son focalizadas, lo que significa que se orientan a actividades específicas, y son intencionales en el sentido de que buscan cambiar la estructura de la economía.
En América Latina y el Caribe, la política industrial presenta una oportunidad para impulsar el crecimiento económico y la diversificación productiva. Uno de los beneficios potenciales es la capacidad de transformar la estructura económica hacia sectores más avanzados y competitivos, lo que podría generar empleos de calidad y fomentar la innovación. Sin embargo, para maximizar estos beneficios, es crucial que las políticas estén bien diseñadas y se sustenten en un análisis riguroso que considere las características específicas de cada país y los riesgos inherentes a la intervención estatal.
La política industrial moderna se mueve dentro de una triada compleja: la incorporación de nuevas tecnologías, la promoción de la inclusión social y la búsqueda de la sostenibilidad ambiental (CEPAL, 2017). Este triple desafío exige un enfoque integral que no solo fomente la competitividad, sino que también garantice que los beneficios del crecimiento se distribuyan de manera equitativa y que el desarrollo económico sea compatible con la protección del medioambiente. Por ejemplo, la promoción de industrias de energías renovables puede generar empleos verdes, reducir la dependencia de combustibles fósiles y contribuir a la mitigación del cambio climático. Sin embargo, es crucial que estas políticas no excluyan a los sectores más vulnerables de la población y que consideren los impactos sociales y ambientales a largo plazo.
A pesar de sus beneficios potenciales, la implementación de la política industrial conlleva ciertos riesgos. Uno de ellos es la captura política, donde intereses particulares pueden desviar recursos hacia actividades que no benefician a la sociedad en su conjunto. La falta de información adecuada puede llevar a decisiones ineficientes en la selección de sectores. Otro riesgo es que las políticas mal diseñadas otorguen ventajas desproporcionadas a ciertas empresas, comprometiendo la competencia.
Para reducir los riesgos, es fundamental implementar un enfoque basado en datos y evidencia empírica. Las políticas deben pasar por pruebas de costo-beneficio, considerando no solo los costos directos, sino también los administrativos. Es importante incluir mecanismos de seguimiento y evaluación continua para ajustar las políticas según sea necesario.
La colaboración público-privada también es fundamental para generar información relevante, formular agendas de acción y asegurar que las políticas sean eficaces. Además, es crucial aprender de las experiencias internacionales y, especialmente, regionales, dado que los contextos económicos y sociales tal vez sean similares. Al adoptar estas estrategias, los países de la región pueden aprovechar los beneficios de la política industrial mientras minimizan sus riesgos.
Ahora bien, una política industrial bien diseñada debe ofrecer un marco direccional que permita a los actores privados tomar decisiones de inversión a largo plazo, como la promoción de tecnologías que hagan un uso eficiente de los recursos y produzcan bajas emisiones de carbono. Esto implica la creación de un entorno que estimule la competencia y ofrezca garantías para la adopción de medidas correctivas, alejándose de los enfoques rígidos y centralizados que han fracasado en el pasado (CEPAL, 2017).
La política industrial dispone de una amplia gama de instrumentos para alcanzar sus objetivos de desarrollo productivo. Estos pueden ser transversales o selectivos.
Las políticas transversales, también llamadas horizontales, buscan mejorar el entorno productivo general, beneficiando a todas las empresas independientemente de su actividad económica o ubicación.
Muchas de las políticas que se han discutido en este capítulo están entre las transversales, como, por ejemplo, las que buscan facilitar el acceso a financiamiento de las empresas. También están las políticas comerciales y de integración a los mercados internacionales, las de formación y capacitación de recursos humanos, y las de competencia. Otras intervenciones incluyen las políticas de ciencia, tecnología e innovación, así como la inversión en infraestructura y la provisión de bienes públicos como educación, salud y protección social.
Las políticas selectivas, en cambio, se enfocan en áreas específicas de la economía. Por un lado, están las políticas sectoriales dirigidas a identificar y promover industrias con alto potencial de crecimiento, como las energías renovables o la biotecnología. Para ello, se realizan análisis rigurosos de mercado y se implementan medidas para fomentar la innovación, la colaboración público-privada y la atracción de inversiones. Las políticas territoriales, por otro lado, buscan un desarrollo económico equilibrado en todo el territorio, reduciendo las disparidades regionales e impulsando la competitividad.
Entre los instrumentos o estrategias que pueden ser utilizados tanto por las políticas sectoriales como territoriales, se encuentra el desarrollo de clústeres que, además de fomentar el desarrollo de un sector o actividad específica, también impulsa el crecimiento económico local, la generación de empleo y la competitividad regional.
Finalmente, la selección y combinación de estos instrumentos dependerá de las estrategias industriales de cada país, así como de las características de su estructura productiva y su contexto económico. El recuadro 2.2 ilustra el caso de la transformación digital del sector productivo como estrategia industrial de particular interés para ALyC.
Recuadro 2.2 La transformación digital
La transformación digital del sector productivo busca mejorar el desempeño de las empresas mediante la adopción de las tecnologías de la Industria 4.0 como el internet de las cosas, la inteligencia artificial, la computación en la nube, el Big Data y el Blockchain, entre otras.
Actualmente, la región se encuentra rezagada en el uso de tecnologías digitales por parte de los hogares, las empresas y los gobiernos. Esto se asocia con el atraso en materia de infraestructura digital que tiene la región, que se manifiesta, por ejemplo, en bajas tasas de conectividad a internet y baja densidad de redes de fibra óptica (Agudelo, 2021; Álvarez y Toledo, 2022).
Por el lado de las empresas, la brecha en la adopción de tecnologías digitales se explica en gran parte por “la falta de capacidades y conocimiento de gerentes y trabajadores para identificar necesidades y soluciones digitales, así como para adaptar los procesos, la cultura organizacional y el modelo de negocios a estas tecnologías” (Álvarez y Toledo, 2022). Las capacidades internas de las empresas no solo son un determinante clave para la adopción y desarrollo de tecnologías digitales, sino también condicionan su impacto sobre la productividad.
Abordar este problema implica la creación de programas de formación laboral y gerencial en transformación digital que contribuyan a reducir la brecha de capacidades de los trabajadores y empresarios. Esta iniciativa puede ser acompañada por programas de asistencia técnica que ofrezcan servicios subsidiados de consultoría a empresas que buscan dar el salto tecnológico, pero que no cuentan con la experticia ni los recursos para evaluar sus necesidades tecnológicas y diseñar e implementar las soluciones digitales más adecuadas.
Los gobiernos también pueden crear programas paraguas que recojan y coordinen un conjunto amplio de iniciativas complementarias. Además de ofrecer oportunidades de formación y de asesoría, pueden proveer espacios de intercambio y colaboración entre empresas donde compartan sus experiencias y conocimientos. Asimismo, estos programas pueden incluir el desarrollo de plataformas abiertas a través de la cuales se brinden herramientas y contenidos que faciliten la transformación digital de las empresas.
Otro significativo obstáculo que enfrentan las empresas de la región para su digitalización es el limitado acceso a financiamiento, que tiende a agudizarse en el caso de proyectos digitales debido a la dificultad de usar los activos intangibles y la propiedad intelectual como garantías crediticias. Además, los bancos suelen tener mayores dificultades para evaluar estos proyectos. Esto justifica el desarrollo de instrumentos específicamente diseñados para financiar la digitalización de las empresas. En este sentido, se pueden adaptar instrumentos existentes como fondos de garantías y programas de créditos directos, así como esquemas de subvenciones.
Para facilitar la digitalización de las empresas, también es fundamental mejorar la infraestructura digital y la conectividad. Un aspecto crucial para lograrlo es la colaboración entre el sector público y privado, especialmente en el despliegue de redes 5G. Para ello, se deben implementar políticas que liberen suficiente espectro radioeléctrico, agilicen los procesos de concesión de licencias y fomenten la inversión en infraestructura pública, como fibra óptica. También se debe facilitar el otorgamiento de permisos y el acceso a ubicaciones idóneas para la construcción de torres de telecomunicaciones, así como promover el uso compartido de infraestructura. Asimismo, se debe garantizar la conectividad en zonas rurales y desatendidas, donde la inversión del sector privado puede ser limitada. Esto puede requerir subsidios específicos u otros incentivos.
Finalmente, es necesario establecer un marco regulatorio adecuado que garantice la asequibilidad, calidad y seguridad de los servicios digitales, estableciendo estándares de calidad de servicio, mecanismos de resolución de disputas y protegiendo la privacidad del consumidor y la seguridad de los datos. El marco regulatorio también debe promover la competencia en el sector de las telecomunicaciones fomentando la entrada de nuevos participantes infraestructura y previniendo conductas anticompetitivas.