El mercado laboral: desafíos y políticas

El buen funcionamiento del mercado laboral es indispensable para una eficiente asignación del trabajo entre ocupaciones, sectores y empresas. Como señala el RED 2018 (Álvarez et al., 2018), los procesos de emparejamiento entre trabajadores y empresas, así como los mecanismos de fijación de salarios, son cruciales para la productividad¹.

En general, si los salarios reflejan la productividad del puesto de trabajo, servirán como guía a los trabajadores en el proceso de búsqueda y emparejamiento que caracteriza al mercado laboral. 

El funcionamiento adecuado de los mecanismos de fijación de salarios es clave para que las empresas de mayor productividad puedan atraer a los trabajadores mejor calificados. Sin embargo, impuestos, regulaciones y otros aspectos institucionales como los aportes patronales a la seguridad social, las leyes de salario mínimo y la negociación colectiva, pueden distorsionar este proceso².

Un aspecto de profunda relevancia para ALyC es la distribución de trabajadores entre los sectores formal e informal. Como muestra el gráfico 2.8, el 52 % de los empleos en la región son informales, muy por encima del 13 % en los países de ingresos altos o del 7 % en la Unión Europea³. La informalidad en la región es alta, incluso, en comparación con otros países de ingresos per cápita similares (Álvarez et al., 2020). Esto implica pérdida de productividad por las múltiples ineficiencias asociadas al sector informal.

Por un lado, las empresas informales operan generalmente a escalas más pequeñas para evitar ser detectadas y esquivar los costos de la formalidad, como impuestos y contribuciones parafiscales; los asociados al cumplimiento de leyes y regulaciones y los relativos a la protección social de sus empleados. Esto impide que alcancen economías de escala, adopten mejores tecnologías o accedan a mercados de crédito. Como resultado, el trabajo y el capital no se utilizan de la manera más eficiente.

Producto de lo anterior, los trabajadores en el sector informal suelen tener un limitado acceso a recursos y oportunidades de capacitación⁴. En el RED 2018 (Álvarez et al., 2018) se muestra evidencia de que en ALyC el empleo informal se asocia a una menor adquisición de habilidades y, por ende, de crecimiento dentro de su campo de acción⁵.

Aunado a esto, en economías con un sustancial sector informal, las personas pueden no invertir lo suficiente en su propia educación o en adquirir habilidades para el trabajo. Como resultado, los trabajadores informales se enfrentan a bajos salarios y a falta de protección social, lo cual afecta el desarrollo del capital humano y perpetúa la pobreza y la desigualdad. 

No es gratuito que los niveles de escolaridad sean considerablemente más bajos entre trabajadores informales. Por ejemplo, en ALyC, el porcentaje de trabajadores con al menos educación secundaria es alrededor de 30 puntos porcentuales menor en el sector informal que en el formal (OCDE, 2024a).

Del mismo modo, la informalidad afecta la calidad de los emparejamientos entre trabajadores y puestos de trabajo. Según datos de OCDE (2024a), cerca del 16 % de los trabajadores informales en ALyC, en promedio, tienen un nivel educativo inferior al requerido por su puesto de trabajo, lo cual contrasta con el 9 % observado en el sector formal⁶.

Y, para completar este desolador panorama, la baja calidad de los emparejamientos laborales en el sector informal resulta en una mayor movilidad entre puestos de trabajo. En el RED 2018 (Álvarez et al., 2018) se estima que la antigüedad de los asalariados informales es un 16 % menor que la de los formales de características y empleos similares⁷.

En definitiva, las altas tasas de informalidad en la región tienen profundas consecuencias negativas para la productividad agregada y perpetúan un ciclo de baja eficiencia y precariedad que limita el desarrollo. 

La informalidad también tiene otras consecuencias, más allá de los efectos sobre la productividad. La literatura destaca que empeora la capacidad fiscal de los Gobiernos, lo cual se constituye en un obstáculo para el crecimiento de economías en desarrollo como las de ALyC⁸.

Siendo la informalidad un fenómeno complejo, en última instancia, está determinado por decisiones que toman empresas y trabajadores. Desde la perspectiva de las empresas, los altos costos asociados al registro, cumplimiento de regulaciones y pago de impuestos pueden disuadir la formalización. La percepción de pocos o nulos beneficios de la formalidad, en términos de acceso limitado al crédito o la protección legal, también reduce los incentivos de operar dentro del marco regulatorio. Además, si las instituciones para hacer cumplir las leyes y regulaciones son débiles, las operaciones informales proliferarán debido al bajo riesgo de sanciones.

Por el lado de los trabajadores, las políticas de bienestar social que no diferencian entre el empleo formal y el informal, sumadas a las rigideces del mercado laboral, pueden empujar a las personas hacia la informalidad. 

Asimismo, las oportunidades educativas limitadas restringen el acceso a empleos formales. Si la percepción de los retornos del empleo formal, en términos de salarios, seguridad laboral y desarrollo de habilidades es baja en comparación con el sector informal, la decisión individual se inclinará hacia este último.

No podemos hablar de inclusión social cuando la mitad de los trabajadores de la región no tienen acceso a la seguridad social. Y el segundo gran problema es que, en un contexto de alta informalidad, el desempeño de las empresas y de los trabajadores se ve afectado en múltiples dimensiones que deprimen la productividad. Y estas son dos ideas que deben de verse como resultado simultáneo del mismo fenómeno de instituciones disfuncionales, alta informalidad y falta de protección social y baja productividad.

Con base en entrevista a Santiago Levy

Políticas para la formalidad

Abordar los múltiples factores causales de la informalidad implica una combinación de políticas que deben adaptarse al contexto específico de cada economía. Un primer conjunto de políticas son las dirigidas a reducir los costos de la formalización. Estas se basan en la idea de que las empresas que apuestan por la informalidad están motivadas por los altos costos regulatorios y los asociados al inicio de la operación, como el registro mercantil. Sin embargo, la evidencia empírica sugiere que estas políticas no son efectivas para reducir la informalidad, pues los costos de entrada no son el principal obstáculo. 

En contraste, las políticas que apuntan a reducir los costos recurrentes de operar en el sector formal, o que aumentan sus beneficios, tienden a ser más efectivas, pues para muchas empresas, los costos de la formalidad superan los beneficios. No obstante, este tipo de medidas podrían no tener un impacto demasiado grande y no ser costoefectivas (Ulyssea, 2020).

La reforma tributaria en Colombia en 2012 es un buen ejemplo. Con ella, se disminuyeron los aportes patronales a la seguridad social del 29,5 % al 16 %, sustituyéndolos con un impuesto a los beneficios. Esto se asocia con una caída en la tasa de informalidad de casi cinco puntos porcentuales, principalmente por un incremento en la creación de empleo formal dentro de las micro y pequeñas empresas⁹. Esto sugiere que la reducción de los costos de la formalidad puede incentivar a los empleadores más pequeños a integrar a sus trabajadores en el sector formal.

Otras políticas que imponen costos al empleo formal son las de salario mínimo y las de protección al empleo, ampliamente usadas en la región. En cuanto a la primera, los altos salarios mínimos en algunos países empujan a muchos empleadores hacia la informalidad. 

En efecto, en el RED 2018 (Álvarez et al., 2018) se muestran los resultados de un ejercicio empírico que señala que, en sectores donde los salarios mínimos son más altos frente al salario medio, cualquier cambio en la remuneración mínima legal tiene un mayor impacto en la informalidad. No obstante, la magnitud del impacto parece ser pequeña, lo que concuerda con los hallazgos de la literatura, que sugieren que el salario mínimo tiene efectos inexistentes o muy pequeños sobre la informalidad. Estos estudios, sin embargo, se refieren en general a salarios mínimos moderados, lo cual no es el caso para algunos países de la región. 

Acerca de la protección del empleo, hay evidencia de que niveles altos de protección, como la regulación de los despidos y de la contratación, se asocian con una mayor informalidad, especialmente cuando su cumplimiento se vigila de manera más estricta¹⁰.

Como se puede apreciar en el panel A del gráfico 2.9, aunque la región tiene en promedio niveles de protección al empleo medios en comparación con otras, existe una gran heterogeneidad dentro de esta. Por un lado, Bolivia, Santa Lucía, México, Venezuela y Panamá poseen niveles de protección similares a los observados en Europa, la región con la legislación más estricta en esta materia. Por otro lado, Costa Rica y Brasil exhiben bajos niveles.

Asimismo, en el panel B, se muestra que existe una asociación positiva entre los niveles de protección al empleo y la tasa de informalidad. Esto, por supuesto, no indica una relación causal, pero es sugerente a la luz de la evidencia mencionada.

En este contexto, las políticas de salario mínimo y de protección del empleo deben calibrarse cuidadosamente para no desalentar la creación de empleo formal. 

Otro conjunto de medidas que puede tener un impacto positivo son las que aumentan los beneficios de la formalidad, como los programas de protección social atados al empleo formal. La evidencia empírica apunta en esa dirección. Por ejemplo, en Brasil, los trabajadores formales están dispuestos a pagar por beneficios más generosos en la forma de un menor salario respecto al informal (Almeida y Carneiro, 2012). Esto implica que aumentar las prestaciones sociales del empleo formal podría atraer a los trabajadores informales. En Uruguay, una reforma de la seguridad social en 2008, que amplió los beneficios de salud de los trabajadores formales, tuvo un efecto positivo sobre la formalización (Bergolo y Cruces, 2014). 

Un corolario que se desprende de esta evidencia es que los programas sociales no contributivos o en los cuales la condición de beneficiario se vincula con el empleo informal deben usarse con cautela; de lo contrario, se pueden generar incentivos perversos que no solo aumentan la informalidad, sino que también reducen la participación laboral (Álvarez et al., 2018; Álvarez et al., 2020).

En ALyC varias experiencias lo demuestran. En Brasil, el Programa de Salud de Familia (PSF), introducido en 1994 con el objetivo de avanzar en la cobertura universal del sistema de salud, provocó un aumento de la informalidad, en particular entre los trabajadores con bajos niveles de educación, que se estimó entre el 8 % y el 10 %. En México, el programa Seguro Popular, que extendió la cobertura de salud a los trabajadores informales, también causó una disminución en el empleo formal. En Colombia, el Régimen Subsidiado de Salud, el mecanismo mediante el cual la población más pobre tiene acceso a los servicios médicos a través de un plan de beneficios subvencionado por el Estado, provocó una reasignación de puestos formales a informales. En Uruguay, el programa de transferencias monetarias condicionadas dirigido a hogares vulnerables generó una caída de un 13 % en el empleo formal de los beneficiarios, lo cual significó, además, un aumento de la inactividad laboral. Finalmente, en Argentina, la introducción de la Asignación Universal por Hijo (AUH), un programa que ofrece un subsidio monetario por hijo menor de edad a trabajadores desocupados e informales, que antes estaba limitado a los trabajadores formales, redujo la probabilidad de formalización de los beneficiarios en un 40 %¹¹.

El principal problema de la protección social en América Latina es que está segmentada, fragmentada. Tenemos sistemas contributivos para trabajadores que están en una relación con las empresas y las empresas cumplen con la ley. Y para todos los demás tenemos otro sistema, un pastiche de programas de salud, programas de pensiones no contributivas y otro tipo de programas de protección social que son un sustituto imperfecto, pero que segmentan a la población. Básicamente, como esto funciona es que si tienes un trabajo en una empresa formal, accedes a este tipo de protección, y si tienes un trabajo en otras condiciones, tienes acceso a este otro tipo de protección.

Con base en entrevista a Santiago Levy

Otro conjunto de políticas de formalización son las dirigidas a aumentar el costo de la informalidad mediante una mayor fiscalización. Existen dos tipos de medidas: las que buscan la formalización de empresas (margen extensivo) y las que tienen como objetivo la formalización de trabajadores informales empleados en el sector formal (margen intensivo). 

En cuanto al primer tipo, la escasa evidencia sobre el impacto de un mayor esfuerzo de fiscalización sugiere un efecto positivo (De Andrade et al., 2016). Estudios encuentran que una mayor fiscalización se asocia con ganancias de productividad a nivel agregado. Estas ganancias son, en parte, producto de la salida de empresas informales de baja productividad y por la reasignación de recursos a empresas formales más productivas. Ahora, si bien estos efectos conducen a una mayor productividad, también pueden resultar en mayor desempleo. Sin embargo, un estudio reciente encuentra que una fiscalización más estricta no tiene efectos sobre el desempleo debido a que empresas formales absorben a los trabajadores desplazados del sector informal (Dix-Carneiro et al., 2021). 

Respecto a la mayor fiscalización en el margen intensivo, los resultados pueden ser muy diferentes. La evidencia empírica sugiere que, si bien puede incrementar el empleo formal, también puede aumentar el desempleo y la inactividad laboral (Almeida y Carneiro, 2012; Samaniego de la Parra, 2017). Asimismo, la mayor fiscalización de las empresas formales puede aumentar la fracción de empresas informales. La razón es que una mayor fiscalización incrementa los costos de la formalidad, en especial para las empresas menos productivas (Ulyssea, 2018). 

La reducción de la informalidad también pasa por mejoras educativas de la fuerza laboral. Las políticas de formación y capacitación son esenciales para aumentar la productividad de los trabajadores y facilitar su inserción en el sector formal.

La evidencia indica que la caída de la informalidad en Brasil a comienzos de la década de 2000 se debió en gran parte a las mejoras significativas en la composición educacional de la población (Haanwinckel y Soares, 2021; Soares y Haanwinckel, 2017; Fairris y Jonasson, 2020). Esto sugiere que las políticas educativas pueden ser la herramienta más efectiva para abordar el problema de la alta informalidad a largo plazo, pues tales cambios ocurren lentamente. 

Existen, sin embargo, políticas de capacitación y formación de habilidades con efectos a corto plazo. Varios estudios encuentran que el programa Jóvenes en Acción, en Colombia, dirigido a incentivar la formación de capital humano de la población joven en situación de pobreza y vulnerabilidad, ha tenido efectos positivos y persistentes sobre el empleo formal (Attanasio et al., 2011, 2017). Un programa similar en República Dominicana, Juventud y Empleo, también muestra un impacto positivo y sostenido en el tiempo en el empleo formal y los salarios de los participantes (Ibarrarán et al., 2014, 2015).

Otros estudios apuntan en la misma dirección. Hablamos específicamente del metaanálisis de Escudero et al. (2019), que encuentra que los programas de capacitación implementados en ALyC han sido particularmente efectivos en comparación con otras políticas. También concluye que los programas que incorporan capacitación en el trabajo, como pasantías, presentan una mayor probabilidad de tener un impacto positivo en la empleabilidad. Además, se observa que los programas con una duración de más de cuatro meses y que se desarrollan en colaboración con instituciones privadas, o donde los proveedores pasan un proceso de licitación, tienen un mayor impacto. 

Políticas laborales frente a los grandes cambios tecnológicos

Las políticas educativas y de capacitación son esenciales para afrontar los grandes cambios tecnológicos presentes y futuros, como los relacionados con la transición energética, la digitalización, la automatización y la inteligencia artificial. En este contexto, es fundamental invertir en el desarrollo de nuevas competencias, reentrenar a los trabajadores y adaptar los sistemas educativos y de formación profesional a las necesidades del mercado laboral del futuro¹².

En este sentido, la creación de los llamados Consejos de Competencias son un paso en la dirección correcta. Se trata de espacios de diálogo donde los sectores público y privado y los trabajadores pueden identificar las necesidades de competencias y diseñar estrategias para satisfacerlas. Asimismo, pueden fomentar la colaboración entre el sector educativo y el empresarial, asegurando que los programas de formación sean pertinentes.

También son necesarias otras políticas activas de empleo, así como compensatorias que apoyen a los trabajadores durante la transición. Por el lado de las políticas activas, la creación de agencias de empleo puede ayudar a los desempleados a encontrar vacantes y certificar sus competencias. También es importante que la información sobre las oportunidades laborales sea accesible para todos, incluyendo aquellos con brecha digital. Los casos de Job Bank en Canadá y SkillFuture en Singapur pueden servir como ejemplos¹³.

En cuanto a las políticas compensatorias, un sistema de seguro de desempleo puede ser una herramienta crucial para mitigar el impacto de los cambios tecnológicos. Sin embargo, la cobertura de estos seguros en ALyC es considerablemente más baja que en los países desarrollados. En este sentido, fortalecer estos mecanismos de aseguramiento es clave para enfrentar los posibles efectos disruptivos del cambio tecnológico.

Finalmente, los subsidios a trabajadores de bajos ingresos y menos calificados son otra herramienta para atenuar los efectos adversos del cambio. Estas medidas, sin embargo, deben complementarse con estrategias de inserción laboral y capacitación como las expuestas anteriormente, para que no desincentiven el empleo formal.

Políticas para la inclusión laboral femenina

Las diferencias en participación laboral por género son significativas en la región. La brecha promedio con respecto a los hombres es de casi 22 puntos porcentuales, mientras que en los países de la OCDE es de 10 puntos (gráfico 2.10). Esto no solo implica un grave problema de inclusión social, como se discute en el capítulo 4, sino también un problema de eficiencia económica, como se menciona en el capítulo 1. Por lo tanto, la inclusión laboral de las mujeres debería ser una prioridad de las políticas públicas.

El RED 2020 (Álvarez et al., 2020) hizo un detallado análisis de las políticas para fomentar la participación laboral de las mujeres. El reporte destacaba dos conjuntos de medidas que van de la mano con los principales determinantes de la brecha de género: las dificultades que tienen las mujeres para conciliar la vida familiar con la laboral y el nivel de educación formal (Marchionni et al., 2019).

Abordar el primero de los problemas pasa por implementar políticas de licencias de maternidad y paternidad que contribuyan a compartir la carga de responsabilidades en el hogar, esencialmente el cuidado de los niños recién nacidos. En este sentido, una iniciativa que se ha tomado en muchos países es otorgar licencias igualitarias y compartidas. Sin embargo, como este tipo de licencias se suele ofrecer a trabajadores formales, su efectividad puede ser limitada donde hay alta informalidad.

Asimismo, la expansión de la oferta de servicios de cuidado y la ampliación de la jornada escolar reducirían el costo de oportunidad asociado a la maternidad y facilitaría que las mujeres se incorporaran al mercado laboral.

En cuanto al segundo problema, vale la pena subrayar las siguientes cifras. Para niveles de educación terciaria, la brecha en la tasa de participación laboral en la región es de 7 puntos porcentuales en promedio, mientras que para niveles inferiores se ubica alrededor de 20, 26 y 28 para niveles de educación secundaria, primaria y menos de primaria, respectivamente¹⁴. En este contexto, políticas activas de empleo y programas de apoyo al emprendimiento femenino pueden fomentar la inclusión laboral de las mujeres.